COMENTÁRIO DE JURISPRUDÊNCIA: Jurisdição Administrativa

Análise do processo 01289/16 do Supremo Tribunal Administrativo, de 22 de Fevereiro de 2018

POR BEATRIZ RIBEIRO, Nº 27994

Disponível em: http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/d69f7c053a3a884b802582420042d39a?OpenDocument&ExpandSection=1#_Section1

  

               

Sumário: i. Introdução: a questão em causa ii. Natureza do acto; âmbito de jurisdição administrativa: a (in)competência do tribunal

i.             Introdução: a questão em causa

O acórdão em questão trata uma acção popular administrativa de impugnação de normas de uma Resolução do Conselho de Ministros relativa à aplicação do Acordo Ortográfico de 1990 aos alunos do sistema educativo público e no âmbito da Administração Pública directa, assim como das normas regulamentares constantes das notas informativas do Ministério da Educação, calendarizando a aplicação ao sistema educativo público. A sua questão central enlaça-se com a qualificação das normas impugnadas como actos políticos ou administrativos e, consequentemente, a (in)competência do Supremo Tribunal Administrativo[1] para julgar o recurso.

Neste comentário, procederemos à análise da decisão do tribunal, assim como dos votos de vencido, cingindo-nos aos aspectos mencionados acima.

ii.                  Natureza do acto ; âmbito de jurisdição administrativa: a (in)competência do tribunal

Desde 2002 que o (actual) artigo 4º, número 3, alínea a), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais[2] exclui do âmbito da jurisdição administrativa a impugnação de actos praticados no exercício da função política e legislativa. Tal deve-se ao facto de se entender que o controlo destes actos deve ser meramente político, ao invés de jurisdicional. Como menciona Jorge Sousa, “Desta exclusão global dos actos praticados no exercício da função política do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal resultará que, nas situações em que, por força de norma especial ou imperativo constitucional, se tiver de admitir o seu controle judicial inserir-se-á no âmbito da jurisdição comum, em sintonia com a norma do art. 211.º, n.º 1, da CRP”[3].

Há muito que a doutrina discute a diferença entre a natureza dos actos políticos e administrativos do Governo que, como órgão de soberania, conduz a política geral do país e dirige a Administração Pública, que executa a sua política.

Enquanto o acto administrativo é tido à luz do artigo 148º CPA como a decisão que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visa produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta, o acto político caracteriza-se pela própria função política exercida pelo Estado (indirizzo político), marcando-se pela diferença das outras funções estaduais. Marcello Caetano remete-a para a “actividade dos órgãos do Estado cujo objectivo directo e imediato é a conservação da sociedade política e a definição e prossecução do interesse geral”[4]. Diogo Freitas do Amaral, na mesma linha, caracteriza-a como a realização do interesse geral definida pela política[5]. Por isso, em certos casos, como explica Marco Caldeira, o acto político reside antes num processo de exclusão de partes e não num processo interpretativo que tenha em conta as características singulares da figura[6].

Neste caso, o tribunal decidiu incorrer pela qualificação do acto como administrativo, uma vez que “não obstante se reconhecer que esta é uma daquelas zonas de fronteira em que é difícil estabelecer com nitidez a linha entre o que ainda é expressão imediata da função de orientação e direcção políticas do executivo, inspirada e moldada por motivos políticos e destinada a perseguir finalidades políticas, e o que já é concretização normativa dessa função e das decisões em que se materializa, ainda assim, como se dizia, julgamos ser a decisão de ‘antecipação’ já uma concretização normativa, no sentido de regulamentação, da decisão política tomada a montante relativamente à adopção do novo acordo ortográfico e à sua aplicação num determinado prazo máximo”[7].

 Contudo, tanto Alberto Costa Reis, como Jorge Madeira dos Santos, votaram em sentido diverso, considerando que tanto as normas impugnadas da Resolução, como as notas informativas, deteriam uma latente natureza política, já que se limitaram a implementar a execução do Tratado e nessa medida, “se integram no exercício de uma das mais importantes funções da política externa do Estado Português, têm uma claríssima índole política a qual não pode ser posta em causa pelo facto das mesmas constarem de um diploma que, juridicamente, tem uma natureza mais próxima de um regulamento do que de uma lei”[8].

Com efeito, tenderíamos a concordar com estes últimos argumentos: no caso em concreto, as normas impugnadas da Resolução do Conselho de Ministros limitam-se a concretizar as normas do Tratado que, aliás, até previam a existência de “medidas adequadas a salvaguardar uma transição”[9] para o novo Acordo Ortográfico. Mesmo as notas informativas seriam meros actos de publicitação e de divulgação das escolhas políticas feitas com aquele acordo internacional. Embora as normas impugnadas produzam efeitos para terceiros, não o parecem fazer numa situação individual e concreta, como exige o artigo 148º do CPA. E, portanto, embora a isenção de actos (como são os políticos) à jurisdição administrativa deva ser vista como a excepção à regra, não poderíamos deixar de considerar que este acto, nem sequer materialmente administrativo, seria inimpugnável nos tribunais administrativos, sendo, por isso, o STA, incompetente para conhecer desta matéria.

Bibliografia

Amaral, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 2ª edição, Almedina, Coimbra, 2003

Caldeira, Marco, Actos políticos, direitos fundamentais e Constituição, AAFDL, Lisboa, 2014

Oliveira, Mário Esteves de, Direito Administrativo, Vol. I, 2ª edição, Almedina, Coimbra, 1984

SOUSA, Jorge, Poderes de cognição dos tribunais administrativos relativamente a actos praticados no exercício da função política, Revista Julgar, nº 3, 2007.

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[1] Doravante, STA.

[2] Doravante, ETAF.

[3] SOUSA, Jorge, Poderes de cognição dos tribunais administrativos relativamente a actos praticados no exercício da função política, Revista Julgar, nº3, 2007. Disponível em: http://julgar.pt/poderes-de-cognicao-dos-tribunais-administrativos-relativamente-a-actos-praticados-no-exercicio-da-funcao-politica/

[4] CAETANO, Marcello apud OLIVEIRA, Mário Esteves de – Direito Administrativo, Vol. I, 2ª edição, Almedina, Coimbra, 1984.

[5] AMARAL, Diogo Freitas do – Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 2ª edição, Almedina, Coimbra, 2003.

[6] CALDEIRA, Marco – Actos Políticos, Direitos Fundamentais e Constituição, AAFDL, Lisboa, 2014.

[7] Cfr. acórdão.

[8] Cfr. voto de vencido de Alberto Costa Reis no acórdão em análise.

[9] Redacção do artigo 2º/3 da Resolução da Assembleia da República n.º 35/2008, de 16/05/08.

Comentário ao Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, processo nº 2125/17.4 BELSB, de 14 de junho de 2018

O acórdão objeto de análise tem como questão central a procedência de providências cautelares, nos termos do art. 120º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), atendendo aos requisitos por ele impostos, designadamente: periculum in mora, fumus boni iuris e proporcionalidade.

Antes de analisar a questão suscitada, cumpre fazer uma breve exposição introdutória. A Associação do Património e da População de Alfama (APPA) interpôs recurso jurisdicional para o Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS), de decisão proferida a 6 de janeiro de 2018, pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, que julgou improcedente o processo cautelar. Neste procedimento, a APPA requereu, contra o Município de Lisboa, a suspensão da eficácia das deliberações nº 493/CM/2016 e nº 494/CM/2016, que aprovam, respetivamente, o pedido de licenciamento de obra para o projeto de construção do Museu Judaico de Lisboa e o projeto de construção do edifício de apoio ao referido museu, bem como a não demolição de edifícios existentes no local projetado para a construção.

A APPA invoca que a sentença recorrida é nula (por omissão de pronúncia), incorreu em erro na fixação da matéria de facto e ainda errou ao ter indeferido a providência requerida, alegando a falta de preenchimento dos requisitos relativos ao fumus boni iuris e à proporcionalidade. Todas estas questões foram profundamente escalpelizadas pelo Tribunal, interessando, no nosso breve comentário, analisar a última: devia, ou não, ter sido considerado procedente o processo cautelar interposto pelo APPA contra o Município de Lisboa?

O art. 120º do CPTA densifica os critérios que devem presidir à adoção de providências cautelares. Estatui o nr. 1 da referida norma que deve existir um “fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente vise assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente”. O nr. 2 do mesmo artigo estabelece que “a adoção das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa”.

Resulta do disposto no art. 120º do CPTA, nos nrs. 1 e 2, que a procedência da providência cautelar depende da verificação cumulativa das seguintes condições: periculum in mora, isto é, fundado receio da constituição de facto consumado ou da produção de prejuízo de difícil reparação; fumus bonis iuris (aparência de bom direito), ou seja, ou probabilidade efetiva de que a pretensão formulada ou a formular no processo principal venha a ser julgada procedente; e ainda a ponderação de todos os interesses em presença, segundo critérios de proporcionalidade.

A sentença recorrida considerou que estava preenchido o requisito do periculum in mora, defendendo a recorrente que também os restantes se encontram preenchidos no caso em apreço, pelo que seria ilegal a decisão recorrida.

Relativamente à aparência de bom direito, o Professor Mário Aroso de Almeida entende que a atribuição de providências cautelares depende de um juízo sobre o bem fundado da pretensão que o requerente faz valer no processo declarativo. O juiz deve avaliar o grau de probabilidade de êxito do requerente no processo declarativo. Entende ainda o autor que o juíz deve manter-se dentro dos limites próprios da tutela cautelar, para não comprometer ou antecipar o juízo que deve ser formulado no processo principal. Neste requisito encontramos a sumariedade enquanto característica fundamental dos processos cautelares, devendo o juíz evitar juízos definitivos, que só devem ter lugar no processo principal, limitando-se a meras apreciações perfunctórias, baseadas num juízo sumário.

O Tribunal considera que é provável a procedência do vício invocado pelo recorrente, através da violação do art. 10º do Regulamento do Plano de Urbanização do Núcleo Histórico de Alfama e da Colina do Castelo. A referida norma dispõe sobre as condições em que podem ser efetuadas demolições. Assim, à luz do art. 10º, a demolição dos edificados só podia ser autorizada se, através de uma vistoria municipal, fosse reconhecido o preenchimento de alguma das condições previstas nas als. a) a c) do nº1.

Nos procedimentos administrativos em que foram proferidas as deliberações cujos efeitos o requerente procura suspender, e que aprovaram os pedidos de licenciamento e autorizaram a demolição, não foi feita qualquer vistoria municipal.

Sem a realização da vistoria municipal, não podia ter sido autorizada a demolição do edificado, pelo que foi violado o art. 10º do supracitado Regulamento, com a consequente invalidade das deliberações suspendendas. Assim, conclui o Tribunal que a sentença sindicada incorreu num erro de julgamento por não ter concluído que se verificava o requisito da aparência de bom direito, razão pela qual deve ser revogada nesta parte.

O terceiro requisito cujo preenchimento permite a concessão de providências cautelares é a proporcionalidade. Deve o juiz recusar a providência requerida quando, através de um juízo de prognose, ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa (art. 120º/2 CPTA). No caso, a não concessão da providência requerida causará um dano definitivo e irreversível, criando uma situação de facto consumado para os interesses que o requerente pretende ver reconhecidos no processo principal. Acresce ainda que o prejuízo resultante para o interesse público, resultante da concessão desta providência não se mostra superior (atendendo ao seu caráter provisório), ao dano que se pretende evitar com a sua decretação (este sim, definitivo e irreversível).

Expostos todos os argumentos invocados pelo Tribunal, decidiu este: julgar procedente o recurso apresentado, revogar a decisão recorrida, julgando deste modo totalmente procedente o pedido cautelar e suspendendo a eficácia das deliberações da Câmara Municipal de Lisboa n.ºs 493/CM/2016 e 494/CM/2016 e determinar ainda a não demolição dos edificados existentes no local projetado para a construção do Museu Judaico de Lisboa.

Como vimos, este Acórdão incide sobre os requisitos que permitem a concessão de providências cautelares. Atendendo aos factos expostos, concordamos com a decisão proferida pelo Tribunal. As providências cautelares assumem um caráter excecional, antecipam a tutela da administração, procurando evitar a perda do efeito útil da decisão do processo principal.

A situação analisada configura um exemplo típico desta necessidade de tutela. A decisão de não concessão da providência cautelar requerida provocaria, tal como referiu o tribunal, um dano definitivo e irreversível. Assim, os critérios de ponderação contidos no art. 120º do CPTA estão preenchidos, designadamente o periculum in mora, o fumus bonis iuris e a proporcionalidade, nos termos acima descritos, pelo que acompanhamos o entendimento do Tribunal.

Bibliografia:

Almeida, Mário Aroso de; “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, Coimbra, 2ªedição, 2016;

Tiago da Cruz do Couto, aluno nº 24335

Comentário ao acórdão do TCA Sul, de 05/07/2017, Processo nº: 60/16.2BEPDL

A análise deste acórdão tem como intuito olhar para a vertente prática relativa à ação de contencioso dos procedimentos de massa.

I – Delimitação do caso 

O Acórdão do Tribunal Central Administrativo (TCA) Sul em análise, reporta-se ao recurso da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo (TAC) de Ponta Delgada, relativo à exclusão de uma candidata do concurso de pessoal docente para o ano letivo 2016/2017, na Região Autónoma dos Açores. 

A docente (autora) pretendia que o TAC de Ponta Delgada anulasse o ato que a excluiu do concurso de docentes publicado no site do Governo Regional dos Açores, no dia 26 de Janeiro de 2016, e condenasse este a admiti-la no concurso. Contudo, a 22 de Março de 2017 o referido tribunal declarou a improcedência da ação, absolvendo a entidade demanda e os contra-interessados da instância, uma vez que não poderia ter recorrido à forma de ação de contencioso dos procedimentos de massa.

Assim, foi interposto recurso para o TCA Sul, pretendendo a autora no acórdão supra referido saber: se poderia ou não ter utilizado “a forma de ação de contencioso dos procedimentos de massa”; não podendo ser usada esta forma, não deveria o tribunal “ter procedido à sua convolação em ação administrativa”, ao invés de proceder à absolvição da instância. 

Para tal, a autora alega que: 

i)              estava em causa a denegação do princípio da igualdade (art.13ºCRP), “designadamente por violação da garantia de mobilidade dos trabalhadores”;

ii)             o art.99º/1 CPTA relativo aos procedimentos de massa seria aplicável “a concursos de pessoal e a procedimentos de recrutamento”;

iii)            recorreu à ação de contencioso dos procedimentos em massa, um meio processual urgente (art.99º/1CPTA), pois estavam em causa 438 candidatos a concurso, e como tal não se deveria “limitar a questão em apreço, somente, ao grupo de recrutamento (...) [porque]com tal interpretação restritiva estar-se-á a limitar o uso e ou esvaziar a utilidade de tal meio processual” ;

iv)           em vez de absolver da instância “deveria [o TAC]convolar a ação para o meio processual que entendesse adequado (...) [e assim]proferir desde logo decisão de mérito”, invocando para tal os art. 547º CPC; 7º e 99º CPTA.

A Região Autónoma dos Açores defendeu-se, alegando que estaria de facto em causa uma exceção dilatória inominada, pelo que não poderia o juíz conhecer do mérito da causa. Deste modo, deveria absolver da instância (art.89ºCPTA), uma vez que não estava preenchido o requisito do art.99ºCPTA (existência de pelo menos 51 participantes). A ré (Região Autónoma) afirmava que no concurso estavam em causa 43 pessoas, onde já se incluía a autora (recorrente). Por tudo isto, deveria a decisão recorrida manter-se na totalidade.

Por outro lado, também o Ministério Público emitiu parecer junto do TCA Sul pela improcedência do recurso. 

II- Decisão do Tribunal

Atendendo a todas as alegações das partes, o TCA Sul acabou por revogar parcialmente a decisão recorrida no que diz respeito à exceção dilatória inominada, declarando que se deveria proceder à convolação da ação de contencioso dos procedimentos de massa em ação administrativa e anular tudo o que fosse processado após apresentação da petição inicial, praticando todos os atos posteriores a esta no TAC de Ponta Delgada, para posterior decisão final. 

Desta forma, e para chegar a tal conclusão o tribunal partiu do facto de que o art.99º/1 CPTA implica desde logo que estejam em causa procedimentos “com, pelo menos 51 participantes”. Ora neste concurso de pessoal docente para o grupo de Matemática, do 3º Ciclo dos Ensinos Básico e Secundário deveriam considerar-se como “participantes” apenas “os candidatos cujas candidaturas foram admitidas a tal grupo de recrutamento e objeto de graduação”. Observada a lista disponível no site referido supra, concluiu-se que estariam em causa 43 participantes, pelo que o recurso seria improcedente quanto a este ponto.

Todavia, a recorrente tem razão quando refere que o TAC de Ponta Delgada deveria ter convolado a ação para o meio processual adequado. De facto, houve um erro na forma do processo, que não preenchia o requisito legal exigido pelo nº1 do art.99º CPTA (pelo menos 51 participantes), e assim deveria ter sido apresentada ação administrativa (arts. 4º/2/a) e 37º/1/a) e b) CPTA). Este erro de forma, de acordo com o art.193º/1/CPC ex vi art.1ºCPTA deveria levar apenas à anulação dos atos que não pudessem ser aproveitados. Neste sentido, também o acórdão do STA de 18/06/2014, processo nº1148/13, que também já tinha concluído que o erro na forma do processo só levaria à absolvição da instância quando a própria petição inicial não possa ser aproveitada e se tenha de anular todo o processo (art.89º, nº1,2 e 4/b) CPTA. Uma vez que a petição inicial da recorrente estava de acordo com o art.78º/2 e 4 CPTA deveria ser aproveitada para ação administrativa, anulando-se o que tivesse sido processado após apresentação da petição inicial para que as garantias das partes não fossem diminuídas, pois o prazo de contestação na ação administrativa é de 30 dias (art.81º/7 e 82º/1 CPTA) em vez de 20 dias na ação do contencioso dos procedimentos de massa (arts. 97º/1/b) e 99º/5/a) CPTA – 20 dias).

III – Voto de vencido

A Juíza Desembargadora, Cristina dos Santos, votou no sentido da improcedência da ação, pois não concorda com as alegações da recorrente relativas à convolação da ação, em que invoca o “princípio da adequação formal” e “promoção do acesso à justiça”. No entender da juíza estes princípios foram atendidos pelo TAC de Ponta Delgada que, de acordo com deveres de gestão processual e cooperação com as partes, convidou-as a pronunciarem-se sobre a “questão da propriedade do meio processual utilizado pela Autora”, que pronunciou expressamente pela propriedade do meio empregue. Logo, não haveria por parte do Tribunal a quonenhuma violação dos princípios referidos supra (arts.6º, 7º e 547º CPC). 

IV – Conclusões

Depois de tudo o que foi exposto, tendo a concordar com a posição maioritária do TCA Sul. Por um lado, o recurso deveria ser improcedente quanto ao facto de estar em causa a ação de contencioso no âmbito de procedimentos de massa (art.99º CPTA). Como refere o nº1 deste mesmo artigo, este novo meio processual que surgiu após a reforma de 2015 (de acordo com a redação do DL nº124-G/2015, de 2 de Outubro) diz respeito apenas às “ações respeitantes à prática ou omissão de atos administrativos no âmbito de procedimentos com mais de 50 participantes, nos domínios dos concursos de pessoal, realização de provas de recrutamento”[1]. Ora no neste caso em concreto, não estava preenchido este requisito legal. Por outro lado, tendo em conta que este meio processual tem em vista o interesse público de todos os envolvidos e “assegurar, em tempo útil, o aproveitamento e a consolidação dos resultados do procedimento e evitando a sua inutilização através do recurso à via jurisdicional.”[2], neste caso perdeu-se um pouco a utilidade do meio processual no que toca à urgência, devido à falta de convolação por parte do TAC de Ponta Delgada. De acordo com o art. 6º do CPC “Cabe na iniciativa oficiosa a determinação da realização dos atos necessários à sanação”[3].

Em suma, este impasse processual, acabou por levar a que quando foi proferida sentença pelo TCA Sul, já decorria desde 19/05/2017 concurso para o ano 2017/2018, o que se poderia ter evitado se de acordo com o princípio do dispositivo o juíz tivesse desde logo sido mais interventivo, na primeira instância. 

Bibliografia:

Acórdão disponível em: http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/b802676b70df4c9480258183003582d3?OpenDocument

ALEXANDRE, ISABEL E FREITAS, JOSÉ LEBRE DE, Código de Processo Civil Anotado, Volume 1º. Coimbra: Coimbra (2014).

ALMEIDA, MÁRIO AROSO E CADILHA, CARLOS ALBERTO FERNANDES. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos. Coimbra: Coimbra. (2018).


Filipa Esteves Dias, nº28542 

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[1]ALMEIDA, MÁRIO AROSO E CADILHA, CARLOS ALBERTO FERNANDES. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, p.785

[2]Ibidem p.786

[3]ALEXANDRE, ISABEL E FREITAS, JOSÉ LEBRE DE, Código de Processo Civil Anotado, Volume 1º, p.24

Comentário do Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça Nº de Processo: 01054/08 de 29 de Outubro de 2009

 Luciana Botelho Cardoso Aires de Campos, Nº 28108

O Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça (doravante STA) analisa a questão do principio da legitimidade ativa. Consta do art. 9º/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA) que “o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida”. Daqui retira-se que é parte legitima quem alegue ser titular da relação administrativa onde se apresenta o conflito. Mas, sendo este artigo de aplicação subsidiaria, é necessário analisar também o art. 55º/1/a do CPTA, que exige apenas, para haver legitimidade, que o autor “alegue ser titular de um interesse direto e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo ato nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos”. Daqui surge o conceito que está em causa no Acórdão  do STA de 29 de Outubro de 2009, o “interesse direito e pessoal”.

No Acórdão em causa, trata-se de uma autora que pretende impugnar a decisão da Câmara Municipal de Esposende que decidiu em reconhecer interesse público na construção de um Centro Comercial naquele concelho. A autora argumenta que o funcionamento do Centro “abalaria seriamente a atividade dos estabelecimentos comerciais existentes na área, designadamente os de que é proprietária, tornando-os economicamente inviáveis, e que tal conduziria ao seu encerramento e ao consequente despedimento dos seus trabalhadores”. A autora defende que tem um interesse pessoal porque é proprietária de  um “talho”.  O Tribunal Administrativo e Fiscal (doravante TAF) de Braga declarou que a autora não era parte legitima, “por entender que ela não tinha qualquer interesse atual e imediato na impugnação do ato em causa, pois os prejuízos invocados são de carácter meramente eventual e mediato”. Contudo, esta decisão foi revogada pelo Tribunal Central Administrativo (doravante TCA) Norte, que entendeu que “independentemente de ser ou não titular da relação jurídica controvertida, a autora tinha um interesse direto e pessoal em agir”, pois o problema não é o estabelecimento comercial ainda não estar a prejudicar a atividade comercial da recorrente, ou seja, o facto do problema não ser atual não deverá impedir que ela impugne. O TCA Norte refere que a questão prende-se “no  interesse direto e pessoal da impugnação e que, pelo menos, seja seguro ou muito provável que esses prejuízos ocorrerão”. Este tribunal entendeu que a autora “mostra a lógica das coisas que esses danos agredirão diretamente a esfera jurídica da titular dessa atividade comercial”. A pedido da Câmara Municipal de Esposende, por via de recurso, o acórdão do STA vem a chegar a uma conclusão sobre esta questão, analisando os argumentos expostos pelas várias entidades.

A questão prende-se no critério do “interesse direto e pessoal” do art. 55º/1 do CPTA. O Professor Mário Aroso de Almeida defende que este interesse terá de se basear na ofensa de um direito ou interesse legalmente protegido, pois é necessário que o ato, no momento em que é impugnado, esteja a provocar consequências desfavoráveis na esfera jurídica do autor, e que a impugnação resultará numa vantagem direta para este, sendo esta vantagem jurídica ou económica. Aqui surge também a ideia contrária, a do interesse meramente longínquo, eventual ou hipotético, que não se dirige a uma utilidade que advém diretamente da impugnação do ato e consequentemente não dá lugar à legitimidade ativa. Ademais, quando falamos de interesse direto, é sempre necessário aferir se estamos perante uma situação que justifique a utilização do meio impugnatório, porque não sendo necessária a tutela judiciária, não existe legitimidade.

No acórdão, o STA sublinha a importância de vários aspetos. Primeiramente, refere o art. 268º/4 da Constituição da República Portuguesa quando discutindo a questão da legitimidade, pois consta do artigo que é necessário garantir a todos os interessados “a tutela jurisdicional efetiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos”. Também afirma que em caso de dúvida, o art. 55º/1/a CPTA não deverá ser interpretado de modo restritivo, pois o objetivo será sempre o de privilegiar o acesso ao direito e a uma tutela judicial efetiva. Contudo, isto não permite que uma mera invocação da violação de um direito ou interesse legalmente protegido baste para que haja legitimidade do autor. Tem de haver, de acordo com o STA, um ato que provoque lesões de direitos ou interesses legalmente protegidos na esfera jurídica do autor, e este terá ainda de retirar vantagens imediatas da impugnação do ato. Por último, é salientada a importância de aferir a atualidade dos interesses e das consequentes lesões, pois estas não poderão ser apenas eventuais ou hipotéticas.

O STA vem aplicar ao caso concreto os aspetos gerais supramencionados. Em primeiro lugar, é mencionado que a autora argumentou a sua legitimidade com base nos reflexos que o ato tinha na sua esfera jurídica, falando das dificuldades económicas que a concorrência lhe iria provocar e consequentemente a possibilidade de estas porem em causa a sua sobrevivência económica. O bem jurídico em causa parece legitimo, sendo esse o da sobrevivência do estabelecimento da autora. Contudo, esse interesse não poderá conferir legitimidade ativa pelo facto de não ser direto. Não é possível concluir que é um interesse direto porque a autora limita-se a dizer que poderá eventualmente ter prejuízos resultantes da construção do estabelecimento comercial. Ou seja, não é um interesse atual e imediato, mas sim um interesse eventual e hipotético. Ademais, o STA argumenta que a atividade do estabelecimento comercial que a autora pretende impugnar não esta legalmente condicionada. Não poderá ser posta em questão a liberdade do comercio e de livre concorrência ao impedir a abertura de estabelecimentos maiores para evitar que estabelecimentos mais pequenos fechem. Posto isto, o tribunal conclui que a autora não tem legitimidade ativa e por isso revoga a o Acórdão recorrido do TCA Norte, julgando a ação improcedente.

A conclusão do acórdão parece ser a solução certa. O Professor Mário Aroso de Almeida salienta também, relativamente ao interesse direto, que tem legitimidade para impugnar quem espera obter um beneficio e se encontra em condições de o receber, com efeitos imediatos na sua esfera jurídica. Olhando para o caso em apreço, parece obvio que o que a autora alegou não é certo nem imediato, pois ela argumenta apenas que a construção do estabelecimento comercial poderá eventualmente ter efeitos no estabelecimento dela, mas não tem forma de garantir que isso seja o caso, sendo então um caso de uma lesão eventual ou hipotética. Para além disso, como foi mencionado na decisão do acórdão, os tribunais não podem impedir a construção de um estabelecimento comercial com base no argumento de que este poderá retirar clientela aos outros estabelecimentos, porque isso seria uma violação do principio da liberdade do comercio e da livre concorrência. Parece também obvio que este problema não justifica a utilização do meio judicial, porque o interesse não exige proteção a esse nível. Os argumentos apontam, de facto, para a conclusão de que a autora não tem legitimidade para impugnar o ato.  

Bibliografia:

ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 3ª Edição, 2017, Almedina

Amaral, Diodo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, 4ª Edição, 2015, Almedina

Link do Acórdão: http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/4300e03a07cfbd3d8025766a0035d67a?OpenDocument&ExpandSection