Os Poderes de Intervenção do Ministério Publico nos      Tribunais  Administrativos

                                                                                     

                                                                                        Priscila Ramos De Souza

                                                                                                    Aluna nº 28398

                                                      

Introdução

    A Reforma realizada no ETAF e no CPTA em 2015, acarretou em muitas mudanças e também muitas inovações na aplicabilidade de certos regimes, que foram essências para a melhoria e avanço do Contencioso Administrativo. E do mesmo modo, como era de se esperar, certas reformas levou a incertezas, ou melhor dizendo, duvidas e não muita clareza na aplicação de normas, acarretando em divergência de opiniões doutrinárias que estão longe de acabar.

    E tendo em conta o que foi introduzido, achei pertinente comentar e explanar a posição do Ministério Público dentro dessa revisão feita ao Processo Administrativo, e assim, analisar das várias funções do Ministério Público, levando a uma pequena  reflexão sobre a importância e as consequências dessas intervenções nos Tribunais Administrativos.

As “Vestes” que o Ministério Publico possui no Ordenamento Jurídico Português

   Passo a citar as palavras que se encontram no site(1) –“ O Ministério Público (MP) é um órgão constitucional com competência para exercer a ação penal, participar na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania, representar o Estado e defender a legalidade democrática e os interesses que a lei determinar (artigo 219.º/1, CRP).

Gozando de estatuto próprio, o MP está organizado como uma magistratura processualmente autónoma, em dois sentidos: no da não interferência de outros poderes na sua atuação, e no da sua conceção como magistratura distinta, orientada por um princípio de separação e paralelismo relativamente à magistratura judicial (artigos 219.º/2, CRP; 2.º/1, 75.º/1, Estatuto do Ministério Público/EMP)(2). Essa autonomia define-se pela vinculação a critérios de legalidade e objetividade e pela exclusiva sujeição dos seus magistrados às diretivas, ordens e instruções previstas no EMP(artigo 2.º).Embora dotado de atribuições que não são materialmente jurisdicionais nem se confinam às exercidas pelos tribunais, o MP é um órgão do poder judicial, participando, com autonomia, na administração da justiça.”(…)

  Torna-se claro que o  MP  é um órgão com relevantes funções no âmbito das relações jurídicas administrativas, e dotado de autonomia perante outros órgão estatais, o que torna difícil classifica-lo.(3) Nas palavras de José Carlos VIEIRA DE ANDRADE,“(….)um órgão constitucional da administração da justiça dotado de independência (…), mas não é um órgão de soberania, nem se confunde com os órgãos do poder judicial. Segundo GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA "O Ministério Público é um dos órgãos constitucionais integrados na organização dos tribunais que mais dúvida oferece quanto à sua posição constitucional. Tendo em conta a sua evolução histórica (primeiro, representante do rei junto da autoridade judiciária, depois, órgão dos tribunais dependente do Governo, e, por último, magistrados independentes e autónomos) é seguro afirmar que o paradigma de Ministério Público acolhido pela Constituição de 1976 é o de um órgão da justiça independente e autónomo, subtraído à dependência do poder executivo, e erguido à categoria de magistratura, com garantias próprias aproximadas das dos juízes."⁽⁴⁾

  Dada esta multiplicidade de funções, compreende-se que o MP disponha de uma multiplicidade de poderes e que possa agir no processo administrativo sob várias vestes, nomeadamente enquanto autor, representante em juízo e auxiliar do tribunal.

Os “Heterónimos” do Ministério Publico

     Outro ponto aonde não se encontra muita concordância é quanto ao agrupamento, divisões ou melhor dizendo ,classificações ordenadas das Funções conferidas ao Ministério Publico, elencadas num quadro genérico  tanto pela Constituição da Republica Portuguesa no seu artigo 219º/1, como pelo ETAF no artigo 51º e também pelo CPTA(espalhado por vários artigos, no qual vamos ver mais detalhadamente a seguir). Para GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA as funções do Ministério Público podem agrupar-se em quatro áreas:i) representar o Estado, nomeadamente nos tribunais, nas causas em que ele seja parte, funcionando como uma espécie de Advogado do Estado; ii)exercer a ação penal; iii)defender a legalidade democrática, intervindo no contencioso administrativo e fiscal e na fiscalização da constitucionalidade;iv) defender os interesses de determinadas pessoas mais carenciadas de proteção, designadamente, os menores, os ausentes, os trabalhadores, e quem mais necessite.⁵ Similarmente, para SÉRVULO CORREIA as funções do Ministério Público são de três ordens:i)Uma delas é a da ação pública, ii)Uma segunda função do Ministério Público é a da coadjuvação do Tribunal na realização do Direito, iii) A terceira função consiste no patrocínio judiciário do Estado e de outras pessoas representadas por imperativo legal.⁶⁾. Já MARIO DE ARASO DE ALMEIDA organiza as funções do Ministério Publico em três grupos: i)quando o MP intervém como autor em processos Administrativos na chamada Ação Pública em defesa do interesses constitucionalmente protegidos no artigo 9º/2 CPTA, ii)representante do Estado, como advogado nas ações   administrativas propostas contra este, por força do artigo 11º/2, iii)em sede de recurso conferem ao Ministério Publico o poder de intervir nos processos Administrativos que não seja parte ,artigo 85º CPTA(7).

   Em concordância com as opiniões aqui anunciadas, creio que as Funções de intervenção do Ministério Publico em Tribunais Administrativos podem ser organizadas em quatro grupos, que visão a defesa da legalidade democrática, do interesse publico, do interesse difuso e dos direitos fundamentais:(8)

i)Representante do Estado, artigo  11º/2 CPTA

 ii) Representante de outras Pessoas Colectivas Publicas, artigo 3º/a e d EMP(9)

iii) intervenção no Exercicio da Ação Pública como Autor

a)       Por iniciativa da mesma ,artigo 9º/2 e 55º/b CPTA

b)       Por iniciativa dos particulares, art 62º, 113º e 141º CPTA

iv) intervenção em Juizo como “Auxiliar do Tribunal” em processos Administrativo em que não seja parte

a)      Emitindo parecer , artigo 85º/2 e 146º/1 CPTA- Amicus Curiae

b)      Invocando em processo impugnatórios causas  de invalidade não invocada pelo autor

c)       Requerendo diligencias de provas, art 88º/3 e 4

Cumpre, então, explicitar e concretizar em que consistem estas funções e os poderes que a lei confere para que eles sejam exercidos.(!)

1.Poder de Representação do Estado

De acordo com o artigo 219º/1 da CRP  “Ao Ministério Público compete representar o Estado…”, E o artigo 51º ETAF nos diz “Compete ao Ministério Público representar o Estado…” e no artigo 52º estabelece-se a representação do MP nos tribunais de diversos níveis hierárquicos na ordem jurisdicional administrativa; o artigo 11º/1 do CPTA prescreve que … “… sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público.”

   Portanto, destes artigos , retira-se que o Ministerio Publico exerce uma função de representação do Estado , que pode se dividir em funcional (art 219º/1 CRP e 51º ETAF) e orgânica (regida pelo EMP).  O âmbito de atuação do MP relativo a representação do Estado é objectivo ,porque tem a ver com as situações/matérias em que a lei confere competência  ao MP para atuar em representação do Estado. Sendo assim, compreende-se que não são todas as matérias e situações que o Ministério pode representar o Estado. Cabe agora saber em que área compete o MP atuar.

   A reforma de 2015 trouxe modificações nessa função atribuída ao MP Pois , antes da revisão o art 11º/2 do CPTA , em conjunto com o 51º do ETAF e o 53º/a EMP, dizia que o MP só representava o Estado ,quando o objeto do processo versasse sobre relações contratuais ou responsabilidade Civil , isto é, havia limites objetivos de representação Processual. Depois da revisão de 2015 o atual 11º/1 CPTA(retira-se,) não só elimina a limitação objetiva processual, como amplia o âmbito de atuação processual do MP em representação do Estado, isto é, o MP passa a a representar o Estado em todas as ações, independentemente do objeto. Esse artigo recebe muitas criticas ,pois, é muito vago e pouco claro quanto ao âmbito de atuação do MP.

O artigo 51º do ETAF também sofreu alterações na sua epigrafe, pois, anteriormente lia-se ” (…)exercendo ,para o efeito os poderes que a lei «processual» lhe confere(….)”, atualmente foi eliminada  a palavra «processual» desse artigo, do que pode se retirar duas conclusões, ou a competência do MP a partir dessa altura passou a resultar de atos que se qualificam como lei, ou já não é está lei que define o âmbito e os limites objetivos da intervenção. Para responder a essas indagações o legislador vê-se a procurar soluções na norma estatutária do MP(10), que vai responder com mais clareza e nela encontra-se a atribuição de competência do MP para representação do Estado. 

  No artigo 5º torna necessário distinguir entre intervenção Principal e acessória, porque dependendo da situação em causa, essa intervenção do MP é obrigatória. Portanto, no artigo 5º do EMP, caracterizam-se dois modos de intervenção do Ministério Público nos processos: a intervenção principal e a intervenção acessória. Prevê-se a intervenção principal quer quando represente o Estado (alínea a) ), quer quando represente as Regiões Autónomas e as autarquias locais (alínea b) ), o que deve ser interpretado em conformidade, aplicando-se apenas, no que a estas diz respeito, a intervenção acessória prevista na alínea a) do n.º 4 do mesmo artigo 5º.(¹¹) Só assim não seria se os Estatutos das regiões ou a Lei das autarquias locais dispusessem em contrário, o que não acontece, uma vez que estes diplomas são omissos quanto à possibilidade de patrocínio judiciário pelo Ministério Público. Confirma SÉRVULO CORREIA quando afirma "… extrai-se a ilação de que a representação do Estado é obrigatória, enquanto a das regiões autónomas e das autarquias locais pode ser afastada por vontade dos órgãos competentes destas pessoas coletivas, que a manifestam através da constituição de mandatário no processo.".(¹²).

   Indo para a matéria de competência ,nos deparamos com o artigo 53º/a) EMP, que nos diz que o âmbito de atuação da representação do MP em relação ao Estado, se limita a defesas patrimoniais do Estado , sendo assim, a competência do MP situa-se na patrimonialidade dos interesses que o Estado -parte não pode deixar de defender.

   cumpre esclarecer ainda que não cabe ao Ministério Público representar o Estado nos litígios que corram perante tribunais arbitrais e julgados de paz, todavia a divergência sobre esse tema (.¹³⁾.

2. Representação de outras pessoas Colectivas Publicas e de outros interessados

Foi muito debatido na doutrina ,e ainda é, sobre a questão do MP poder representar outras entidades colectivas publicas alem do Estado .De acordo com o artigo 3º /alíneas a ) e art 5º/1b) EMP, obtemos uma resposta afirmativa, diz-nos que compete ainda  a representação de outras pessoas colectivas publicas,  representar o Estado , as Regões autónomas e as Autarquias Locais(…..). Porém, o ETAF e o CPTA não fazem tal referência, o que leva alguns Autores a considerar que sendo estes diplomas posteriores ao EMP e lei especial relativamente a este, implicam uma derrogação daqueles preceitos na parte em que se referem às Regiões Autónomas e às autarquias locais (14). Ainda em relação a Outras pessoa coletivas públicas, temos também a intervenção do MP  ao abrigo da ação popular (mecanismo de extensão da legitimidade dado que MP não age em defesa de interesses específicos dum sujeito mas sim em defesa de interesses constitucionais difusos), pode iniciar o processo de defesa de valores e bens comunitários, exemplificados no art.9º/2 do CPTA (art.53º/3 da CRP ).Nessas situações o MP apenas age em representação de outras pessoas coletivas públicas e de outros interessados quando a lei assim o determinar. (veja-se o art.16º/2da lei nº83/95 que determina a sua ação quanto as pessoas coletivas publicas= Lei da Ação Popular).

 Em relação a outros interessados como os incapazes, incertos ou ausentes, bem como dos trabalhadores e suas famílias na defesa de seus direitos de caracter social , também obtém direito de representação por parte do MP de acordo com os mesmo artigos que foram anunciados acima.

    Cabe ressaltar que as pessoas coletivas, como as Regiões Autónomas, as Autarquias e os incapazes, incertos ou ausentes, o MP atua a título de patrocínio (a intervenção é facultativa), ou, na terminologia de outros autores atua como interveniente acessório e, como refere o artigo 5º/1 a) e c) e 2 do EMP, a sua intervenção cessa assim que for constituído mandatário próprio – “carácter subsidiário da intervenção acessória” . Existindo um conflito entre entidades, pessoas ou interesses que o MP deve representar, este solicitará à Ordem dos Advogados a indicação de um advogado para representar uma das partes, 69º/1 do EMP.

3.  intervenção no Exercicio da Ação Pública como Autor

      O artigo 219º/1 in fine CRP determina que cumpre ao Ministério Público “defender a legalidade democrática”. Também no artigo 51º do ETAF é possível ler que “Compete ao Ministério Público (…) defender a legalidade democrática e promover a realização do interesse público, exercendo, para o efeito, os poderes que a lei lhe confere.” Igualmente no artigo 1º do EMP se prescreve que “O Ministério Público (…) defende a legalidade democrática, nos termos da Constituição, do presente Estatuto e da lei.”.

     Estamos perante a intervenção em que mais se prepondera a defesa da legalidade Administrativa.  Não podemos deixar de salienta os pontos positivos da reforma como afirma VASCO PEREIRA DA SILVA, "No que respeita à ação pública, ela constitui atualmente o principal poder de intervenção processual do Ministério Público, na sequência da reforma do Contencioso administrativo, que revalorizou o respetivo papel de sujeito processual em detrimento da sua intervenção como "auxiliar do juiz". "(15) Entende MÁRIO AROSO DE ALMEIDA por ação pública aquela "...que é exercida por entidades públicas, no exercício de um dever de ofício, e não por particulares, em defesa dos seus direitos ou interesses." (16) Por outras palavras, pode dizer-se que a defesa da legalidade democrática que a Constituição atribui ao Ministério Público é entendida como dever de fiscalização dos atos e comportamentos das autoridades públicas e das entidades privadas com poderes públicos segundo os princípios da legalidade e da juridicidade.

       Ou seja, o interesse especificamente prosseguido é o interesse público na repressão da violação da legalidade democrática. O que está em causa é uma iniciativa do Ministério Público no sentido da eliminação do ordenamento jurídico de atos jurídicos ilegais pelos quais a Administração formulou comandos concretos ou normativos, e da sua substituição por outros, quando sejam devidos.

i)         Por iniciativa da mesma ,artigo 9º/2 e 55º/1b) CPTA

     Atua como autor em processos administrativos, quando estão em causa interesses constitucionais protegidos isto quer dizer , que o Ministério Público tem legitimidade ativa enquanto ator público, nomeadamente: tem legitimidade para impugnar um ato administrativo. Nessas situações o Ministério Público avalia discricionariamente a oportunidade de impugnar atos administrativos ilegais sem dependência do tipo de vício ou da natureza ou importância dos interesses ofendidos, se bem que sem prejuízo de eventuais orientações internas do Ministério Público que possam limitar esta sua iniciativa), segundo o artigo 55º/1 al.b) CPTA(17); fá-lo pela  defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, qualquer ação administrativa, segundo o artigo 9º/2 CPTA.

    Essa legitimidade para intentar ação ocorre em varias situações que se encontram co CPTA, e que dão poder ao MP de intervir no Processo Administrativo 

ii)                   Por iniciativa dos particulares,

a)      Desistência dos interessados

Segundo o artigo 55º/1 al.b) CPTA^, tem legitimidade para assumir, no exercício da ação pública, a posição de autor, requerendo o seguimento de processo que, por decisão ainda não transitada, tenha terminado por desistência ou outra circunstância própria do autor, segundo o artigo 62º/1 CPTA; tem legitimidade para intentar ações de condenação à prática de ato devido, quando o dever de praticar o ato resulte diretamente da lei e esteja em causa a ofensa de direitos fundamentais, de um interesse público especialmente relevante ou de qualquer dos valores e bens referidos no nº 2 do artigo 9º.

Tem legitimidade para, quando assuma posição de autor num processo principal, requerer o seguimento de um processo cautelar que com relação a esse processo, se encontre pendente, nele assumindo também a posição de requerente, segundo o artigo 113º/5 CPTA. Ac TCAS de 28 de outubro de 2004, Proc 00295/04.

b)      Recursos jurisdicionais em processos que não é parte

Tem legitimidade para interpor recurso de uma decisão jurisdicional, se esta tiver sido proferida com violação de disposições ou princípios constitucionais ou legais, segundo o artigo 141º/1 CPTA

c)       Exercicio de julgamento em processo que não se mostre promovendo a execução

Quando a Administração não tiver dado execução espontânea à sentença, quando o Ministério Público tenha sido autor e estejam em causa os valores referidos no nº 2 do artigo 9º, segundo os artigos 164º/1 e 176º/1 CPTA

4. intervenção em Juizo como “Auxiliar do Tribunal” em processos Administrativo em que não seja parte

i)           Invocando em processo impugnatórios causas  de invalidade não invocada pelo autor ,art 141º/1 CPTA

ii)                   Requerendo diligencias de provas, art 88º/ 3 e 4

iii)                   Emitindo parecer , artigo 85º/2   e 146º/1 CPTA- Amicus Curiae

Nessa situação estamos perante uma legitimidade restritiva , limitada a defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, assim como para promover a execução das correspondentes decisões jurisdicionais, art 9º/2 CPTA.

  A intervenção do MP nos processos em que não é parte prevista no art 85º visa contribuir para o melhor esclarecimento  dos factos ou a melhor aplicação do direito nos processos de ação administrativa em primeiro grau de jurisdição ,podendo traduzir-se na emissão do parecer sobre o mérito da causa , que exprime uma opinião sobre o sentido em que o caso deve ser decidido pelo tribunal. A previsão do art 85º é o que resta dos amplos poderes de intervenção que nos regimes precedente, eram reconhecidos ao MP nos processos que não era parte(18).A reforma do contencioso veio determinar a perda de algum excesso de protagonismo do Ministério Público, o que contribui para o suposto tendencial equilíbrio dos poderes dos intervenientes processuais. Anteriormente, o Ministério Público tinha amplos poderes de amicus curiae(19). Existiam dois momentos da sua intervenção necessária em todos os processos: a emissão do visto inicial e do visto final. Podia também solicitar questões de índole processual que pudessem obstar à apreciação do mérito da causa por parte do Tribunal. Hoje essa intervenção só ocorre uma única vez e apenas quando o Ministério Público considerar que ela se justifica em função da relevância da matéria em causa; além de não poder versar sobre questões de índole processual como anteriormente.

Passa então a ser prestado em todas as ações administrativas urgentes , e não apenas nas ações que anteriormente eram reconduzidas as ações administrativas especiais, desde que nessas ações pontuem os interesses em que radica a legitimidade do ministério publico para pronuncia.

Poder  de intervenção imperfeito!

  Como já analisamos, é dado várias funções e poderes que justificam a intervenção do Ministério Publico no Contencioso Administrativo. Todavia, essas diversidades de funções se demonstram em certas situações confusos ou até mesmo conflituosos.

  Por exemplo, em relação aos papeis desempenhados, ora a favor da Administração, ora contra a Administração, é suscetível de causar em qualquer altura do processo desentendimentos ou problemas, pois o MP está a desempenhar funções incompatíveis e contraditórias decorrente da prática de funções. Uma forma de evitar essas incompatibilidades, seria assegurar que essas funções sejam realizadas por agentes diferentes. E a altores que salientam a questão de não haver razão de no procedimento administrativo atual, haver representação do Estado por parte do MP(20) .

  Outro ponto negativo que não deixa de ser alvo de criticas por causa das  alterações sofridas pelo DL 214-G/2015 de 2 de outubro ,é a de  não existir uma definição clara das competências do MP na defesa dessa legalidade  no Contencioso Administrativo, portanto as competências que se encontram são imprecisas e consequentemente os critérios de atuação são  obscuros e difícil de se compreender, tamanha é  a indeterminação dos seus conceitos  que leva o Professor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA a dizer que “a maior ou menor amplitude da intervenção processual do MP depende, em última análise, da interpretação que os seus magistrados façam quanto à relevância dos interesses em jogo e à intensidade da lesão provocada pelas situações de ilegalidade administrativa” .

  Em concordância também está  PAULO DIAS NEVES(21) e as quais subscrevemos integralmente  “A definição legal e clara das concretas competências do MP no domínio do contencioso administrativo, no Estatuto do Ministério Público ou em legislação especial, bem como o apuramento de uma disciplina coerente para a sua legitimidade, aportaria uma maior transparência e objetividade à sua atuação e observaria o próprio princípio da legalidade que é aplicável à conduta de todas as entidades no exercício de poderes públicos”.

  A maioria da Doutrina  defende que todas as atuações do Ministério Público têm, necessariamente, de se pautar por critérios de legalidade, imparcialidade e objetividade e que, por isso, em caso de contradição, deve ceder a função de representação do Estado. Assim, quando a pretensão do Estado seja manifestamente ilegal, o Ministério Público não deve representá-lo, respeitando-se o artigo 69º EMP(22)

Conclusão

  O Ministério Público é tradicionalmente entendido como sendo indispensável para o processo administrativo porque faz com que este seja mais justo; serve de garante dos direitos fundamentais assim como de valores constitucionalmente protegidos, de cada sujeito considerado ou da comunidade; e para tal dispõe de várias formas de ação.

   O Ministério Público não só controla o cumprimento da lei, como defende os interesses dos particulares e da comunidade, realizando múltiplas funções mas sempre com o fim último de garantia da legalidade democrática. E quando esse fim ultimo a prosseguir pelo Ministério Publico torna-se difícil de se ver concretizado por motivos de obscuridade da perceção de qual é a competência a exercer para a defesa dessa legalidade, essa função definha e torna difícil a conciliação da defesa da Administração (e do interesse publico) com a estrita garantia da legalidade.

   Em suma, Mais importante, porém, do que situar o MP a coberto de qualquer classificação doutrinária rígida na arrumação dos típicos poderes e funções do Estado, parece-nos ser olhá-lo como um verdadeiro poder público7 e com este enfoque considerar o seu desenho legal, ao mesmo tempo complexo e controverso mas também difuso e incompleto8, o que se refl ete também na defesa da legalidade administrativa, onde as suas competências se apresentam imprecisas e os seus critérios de atuação permanecem obscuros.(23)

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Bibliografia

(1)      http://www.ministeriopublico.pt/pagina/o-ministerio-publico

(2)      EMP-aprovado pela Lei nº 47/86, de 15 de outubro, alterada pela última vez, pela Lei nº 144/2017, de 29 de dezembro

(3)      maioria doutrinaria o caracteriza por ser uma Instituição da Administração da Justiça que colabora com o poder judicial (cf. José Narciso da Cunha Rodrigues, Em nome do Povo, Coimbra Editora,1999,pg 98-103)

(4)      GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. II, anotação ao artigo 219º, Coimbra Editora, Coimbra, 2010

(5)       GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. II, ver anotação ao artigo 219º. Ver também ,MESQUITA FURTADO et al., A intervenção do Ministério Público no contencioso administrativo, in Estudos em Memória do Conselheiro Artur Maurício, Coimbra Editora, Coimbra, 2014, ver p. 770.

(6)       SÉRVULO CORREIA et al., A reforma do contencioso administrativo e as funções do Ministério Público, in Separata de Estudos em Homenagem a Cunha Rodrigues, Coimbra Editora, Coimbra, 2001, p.303.Ver também, MANUEL AUGUSTO DE MATOS et al., O Ministério Público e a representação do Estado na jurisdição administrativa, in O Anteprojecto de Revisão do CPTA e do ETAF em debate, AAFDL, Lisboa, 2014, ver p. 248

(7)      MARIO AROSO DE ALMEIDA ,Manual de Processo Administrativo,2017, 3º Edição Almedina ,pgs 65 e ss.

(8)      Comentário À Revisão do ETAF e do CPTA,2º Edição, AAFDL, Lisboa 2016,pgs 299-340.

(9)      Estatuto do Ministério Publico-aprovado pela Lei nº 47/86, de 15 de outubro, alterada pela última vez, pela Lei nº 144/2017, de 29 de dezembro

(10)   http://www.ministeriopublico.pt/ebook/estatuto-do-ministerio-publico

(11)    Solução proposta por ALEXANDRA LEITÃO em A representação do Estado pelo Ministério Público nos tribunais administrativos, in Revista Julgar nº20, Coimbra Editora, 2013, disponível em http://julgar.pt/wp-content/uploads/2013/05/191-208-Representa%C3%A7%C3%A3o-do-Estado.pdf.

(12)   SÉRVULO CORREIA et al., A representação das pessoas colectivas públicas na arbitragem administrativa, in Separata de Estudos de Direito da Arbitragem em Homenagem a Mário Raposo, Universidade Católica Editora, Lisboa, 2015, p. 114, disponível em: http://www.servulo.com/xms/files/publicacoes/Livros_2015/Correia__A_Representacao_das_Pessoas_Coletivas_Publicas_na_Arbitragem_Administrativa_2015.pdf

(13)   Existe uma orientação firmada no sentido negativo, nomeadamente por parte do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República. No Parecer n.º 114/2003, de 11 de março de 2004, aquele corpo consultivo concluiu que “… competência para o Ministério Público representar o Estado e os incapazes reporta-se aos tribunais estaduais, designadamente aos tribunais judiciais e aos tribunais administrativos e fiscais (…) A lei não atribui ao Ministério Público competência para representar o Estado e os incapazes nos tribunais arbitrais.” Ora, a representação do Estado pelo MP nos tribunais arbitrais, pressuporia a existência de lei que lhe atribuísse essa competência, que não existe. Além disso, os artigos 180º a 187º CPTA, que contêm disposições sobre arbitragem em matéria administrativa, não esclarecem esse aspeto. Por sua vez, a Lei n.º 63/2011, de 14 de dezembro, que aprovou o regime de arbitragem voluntária, aplicável também à arbitragem administrativa, não prevê qualquer intervenção do MP.O Estado será, assim, representado junto dos tribunais arbitrais ou dos julgados de paz pelo membro do Governo que seja sectorialmente competente em razão da matéria e patrocinado por quem este designe para o efeito, podendo, inclusivamente, ser um licenciado em Direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico.

(14)   MESQUITA FURTADO et al., A intervenção do Ministério Público no contencioso administrativo, p. 771.

(15)   VASCO PEREIRA DA SILVA, O contencioso administrativo no divã da psicanálise, Almedina, 2009, p. 271.

(16)    MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2013, p. 60.

(17)    Quanto a esta questão já o Sindicato dos Magistrados do Ministério Público se pronunciou num parecer em 2014, afirmando “… defende o SMMP que o Ministério Público deve poder continuar a ter legitimidade para impugnar todos e quaisquer actos administrativos.” Parecer disponível em www.smmp.pt/wp-content/PARECER-DO-SMMP-CPTA-ETAF.pdf.

(18)   MARIO AROSO DE ALMEIDA ,Manual de Processo Administrativo,2017, 3º Edição Almedina ,pgs 65 e ss.

(19)   Na coadjuvação do Tribunal na realização do Direito, o Ministério Público assume a face de amicus curiae. Como explica SÉRVULO CORREIA, " ...a sua atividade localiza-se num plano intermédio entre a função jurisdicional e a função administrativa, visto que, não julgando nem pleiteando de acordo com uma pretensão a uma certa decisão de mérito (ao contrário do que sucede quer na ação pública quer no desempenho do patrocínio do Estado), age tão imparcialmente quanto o juiz, zelando pela correção no desenvolvimento do processo e contribuindo consultivamente para a qualidade da decisão.". SÉRVULO CORREIA et al., A reforma do contencioso administrativo e as funções do Ministério Público, p. 309.

(20)   JOSÉ CARLOS VIEIRA  DE ANDRADE,A justiça Administrativa(Lições),10ºEdição-Almedina,2009, pgs 153 e ss.

(21)    PAULO DIAS NEVES – “Notas sobre a defesa da legalidade pelo Ministério Público no CPTA revisto” in Comentários ao novo Código do Procedimento Administrativo; 

(22)   Sobre isso ver ALEXANDRA LEITÃO, A representação do Estado pelo Ministério Público nos tribunais administrativos, p.200. e ainda  SÉRVULO CORREIA et al., A reforma do contencioso , administrativo e as funções do Ministério Público, p. 317.

(23)   Comentário À Revisão do ETAF e do CPTA,2º Edição, AAFDL, Lisboa 2016,pgs 317.

.     (!)   ) O legislador veio aditar um n.º 5 ao artigo 8.º do CPTA consagrando um dever jurídico a cargo de todas as entidades, públicas ou privadas, de «fornecer elementos e prestar colaboração necessária ao exercício da ação pública pelo Ministério Público»,

Contrainteressados na ação de impugnação de atos administrativos e na ação de condenação à prática do ato devido

Patrícia Alves Ribeiro, 28221

As relações jurídicas administrativas são relações jurídicas multilaterais (VASCO PEREIRA DA SILVA) ou multipolares (FRANCISCO PAES MARQUES), nas quais se confrontam dois ou mais interesses privados e cuja conformação do respetivo exercício cabe à Administração Pública, mediante a adoção de um ato jurídico-público. FRANCISCO PAES MARQUES[1] refere que “todos os sujeitos da relação jurídica administrativa multipolar material, desde que sejam titulares de direitos subjetivos públicos em face do objeto do litígio, devem também ser, correspetivamente, partes processuais, com estatuto equivalente, na relação jurídico-processual.” Ora, os contrainteressados assumem-se enquanto sujeitos principais da relação jurídica multilateral, enquanto titulares de posições jurídicas de vantagem conexas com as da Administração, intervindo nesses termos no processo administrativo.

Estamos perante uma figura típica do Contencioso Administrativo: o contrainteressado, pessoas com interesses contrapostos aos do autor, estando, portanto ligados à relação material estabelecida entre a demandante e Administração, mas nela não podem considerar-se incluídos.  Tal figura jurídica está pensada para actuar do lado da entidade autora do ato, do lado do demandado, e não do lado do autor, do lado do impugnante (Ac. Tribunal Central Administrativo do Norte, Proc. 02424/07.3BEPRT-A). A intenção do legislador terá sido por um lado equiparar o contrainteressado à entidade demandada, estando ambos do lado passivo da relação processual, equiordenando-se este sujeito às outras partes processuais, sendo demandado e vinculado ao caso julgado. Todavia, o autor não pode aproveitar a vinculação do terceiro ao caso julgado para pedir logo a condenação imediato do contrainteressado, como refere FRANCISCO PAES MARQUES, nem é admissível que o autor da ação formule pedidos dirigidos a uma atuação do contrainteressado; só pode fazer quanto a condutas praticados pela Administração. [2] O princípio do contraditório é previsto no artigo 57º, 2ª parte CPTA, é assegurado em relação ao processo de extensão de efeitos de sentença transitada em julgado, a que alude o artigo 161.º CPTA. Assim sendo, caso haja contrainteressados que não tenham intervindo no processo em que foi proferida a sentença, exige-se que lance mão da via judicial adequada, salvaguardando dessa forma os interesses contrapostos de outras pessoas que possam ser prejudicadas com a extensão de efeitos de caso julgado.

VASCO PEREIRA DA SILVA considera o termo “contrainteressados” uma marca dos traumas da infância difícil do Contencioso Administrativo. Contrainteressados são verdadeiros sujeitos de relações jurídicas administrativas multilaterais, que se traduz numa “rede” de ligações jurídicas entre múltiplos sujeitos, uns do lado ativo, outros do lado passivo. O novo paradigma das relações administrativas multilaterais no Direito Administrativo (substantivo) implica a revalorização da posição dos “impropriamente chamados terceiros” no Contencioso Administrativo, como sujeitos principais dotados de legitimidade ativa e passiva.

De facto, o Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante, CPTA) prevê expressamente a participação dos contrainteressados nos processos impugnatórios (artigo 57.º) e também nas açoes de condenação à prática do ato administrativo devido (artigo 68º, n.º 2). Em consonância com estas duas disposições estende o artigo 10º, n.º 1, in fine a qualidade de sujeito passivo e, inerentemente, a legitimidade passiva aos contrainteressados. Assim sendo, tanto nos processos de impugnação de atos administrativos, como nos processos de condenação à prática de atos administrativos para além da entidade que praticou ou se pretende que pratique o ato em causa, também devem ser demandados os titulares de interesses contrapostos aos do autor, a falta de citação dos interesses assume consequências graves.

            Há sistemas que encaram estes como meros assistentes processuais, reduzindo a sua participação processual a uma mera intervenção acessória, sendo os seus contornos regulados pela lei processual civil, como o caso francês. Em contraponto, ordem jurídicas como a portuguesa e a italiana garantem “aos terceiros um estatuto de igualdade com as outras partes no processo, pelo que não será necessária uma regulação processual específica, uma vez que, em todos os caso em que a lei se referir a estes sujeitos processuais, entende-se que os terceiros (contrainteressados) aí estão incluídos”. [3]

No que tange à figura do assistente, não se pode reconduzir a figura dos contrainteressados à do assistente, na medida em que os contrainteressados “são detentores de direitos subjetivos que se conexionam diretamente com o objeto do litigio, pelo que a sua participação processual será sempre obrigatória.”[4] De acordo com o artigo 326.º, n.º 1 do Código do Processo Civil, doravante CPC, para que um terceiro possa intervir como assistente (espontâneo) do réu exige-se que seja titular de um interesse jurídico em que a decisão do pleito seja favorável à parte que pretende auxiliar. Com a constituição da assistência, verifica-se um desdobramento subjetivo: ao lado da parte principal, há uma parte acessória, sendo que este estatuto deriva de dois princípios: equiparação, em direitos e deveres, à parte principal; e, subordinação da sua atividade à atividade desta. FRANCISCO PAES MARQUES considera que a figura do contrainteressado não se pode assimilar à figura do assistente no processo civil, pois aquele deve ter o poder de influir autonomamente no objeto do processo, não valendo a limitação de serem auxiliares de uma das partes ou estarem subordinados à parte principal (art. 328º, nº1 e 2 CPC). Ora, a ordem jurídica portuguesa ex vi artigo 10º, nº1 figura os contrainteressados como partes necessárias no processo formando com a Administração um litisconsórcio necessário passivo.

FRANCISCO PAES MARQUES[5] considera que “a figura do litisconsórcio passivo necessário não é aplicável à ligação processual que se verifica entre a Administração e os contrainteressados, quer por uma razão dogmática, ou de natureza da relação juridica material, quer por uma razão pratica ou de regime. (…) A relação juridica administrativa possui uma morfologia substancialmente diversa da relação juridica civil, apresentando-se de forma mais complexa do que uma mera pluralidade de sujeitos ativos e passivos.” Considera também que não é reconduzível à figura da coligação, porque não existe a pluralidade de relações materiais controvertidas que justifica o recurso àquela figura processual. “É uma relação entre a Administração, o autor e os contrainteressados é uma relação juridica administrativa multipolar que tem de ser concebida unitariamente” [6], dado que não se destrinça figura do processo civil idónea a explicar a posição do contrainteressado: o litígio é unitário, originado por uma única relação material, não se tratando da intervenção de um terceiro num processo alheio. Continua afirmando que o estatuto da Administração no processo é diferente das restantes partes, possuindo especiais prerrogativas em virtude da sua condição de entidade demandada.

 Em contraponto, MÁRIO DE AROSO ALMEIDA[7] considera que  existe litisconsórcio necessário passivo (artigo 33.º CPC), visto que os artigos 57º e 68º, n.º2 CPTA são “domínios em que a ação é proposta contra a entidade que praticou ou que omitiu ou recusou o ato administrativo, mas em que há sujeitos privados envolvidos no litígio, na medida em que os seus interesses coincidem com os da Administração ou, pelo menos, podem ser diretamente afetados na sua consistência juridica com a procedência da ação.”

A doutrina germânica não concebe como um litisconsórcio antes sim como ato com eficácia em relação a terceiros, afirmando a doutrina germânica maioritária que apenas o autor e a Administração dispõem desse objeto.

VASCO PEREIRA DA SILVA considera que agora se tomou a decisão correta de assumir os contrainteressados como parte no processo e sendo parte tem de intervir no processo, ela tem de ser citada. Por conseguinte, os contrainteressados devem ser ab initio identificados na petição inicial (artigo 78.º, n.º 2, al. b)) e citados quando a instância se constitui (artigo 81º, n.º 1), nunca se tratando de uma intervenção meramente eventual, produzindo a sentença efeito sobre as respetivas esferas jurídicas. “A falta de citação de contrainteressados pode dar origem, por isso, ao abrigo da previsão do artigo 155º, n.º2, à utilização, por partes destes, do recurso de revisão contra a sentença que venha a ser proferida no processo em que não tiveram a oportunidade de participar.”[8]

Por conseguinte, consideramos que a figura do litisconsórcio necessário passivo é a mais adequada, dado que “visa impedir que a sentença proferida se transforme num inutiler data, isto é, a natureza una ou indivisível da relação subjacente ao litígio obriga a que todos os sujeitos que a ela pertençam sejam chamados ao litígio sob pena de o julgado não produzi o seu efeito útil normal.”[9]

De facto, o objeto do processo adquire um alcance multipolar, assim sendo será que o autor tem o monopólio da configuração do objeto, bem como a entidade demandada, pode dispor livremente do objeto ou a disposição apenas pode ocorrer com a concordância de todos os sujeitos participantes na relação juridica multilateral, ou seja, autor, réu e contrainteressados. Para o efeito, cumpre analisar o instituto da reconvenção (artigo 83.º-A CPTA), que é uma ação autónoma do réu contra o autor, que amplia o objeto da ação já em juízo, mantendo com ela uma relação de conexão (contra-ação).  Por conseguinte, a possibilidade de o contrainteressado deduzir uma reconvenção no processo administrativo coloca-o numa posição de plena paridade com o autor e a entidade demandada podendo dispor do objeto do processo. FRANCISCO PAES MARQUES considera, ainda, que não obstante a vigência matriz unipolar das formas de processo (artigo 37.º CPTA) é bastante discutível a admissibilidade da reconvenção em todas as ações, afirmando que “a utilidade, e admissibilidade, da reconvenção nos pedidos que seguiam a antiga ação administrativa especial só pode ser equacionada nos casos em que a entidade demandada não disponha de poderes de autotutela suscetíveis de conformarem a relação juridica material em causa, designadamente quando se estiver perante relações interadministrativas”. Por seu turno, no que tange à posição e aos poderes reconhecidos aos contrainteressados, dado que estes se posicionam ao lado da Administração (sujeito passivo da relação material controvertida), podem deduzir um pedido reconvencional desde que seja um pedido processual, dirigido a entidade demandada, que não modifique substancialmente o objeto do processo e seja realizado no prazo da contestação. Ora, o contrainteressado tem a faculdade de desenvolver uma argumentar própria e autónoma, dado que a prática do ato o pode diretamente prejudicar e o provimento do processo impugnatório o possa diretamente prejudicar, em face dos restantes sujeitos processuais. Para o efeito pode alegar vícios diversos daqueles que o autor imputa ao ato impugnado. É, igualmente, admissível que o contrainteressado possa impugnar um ato diverso daquele impugnado em primeiro lugar pelo autor da ação e que lhe tenha atribuído uma vantagem específica, assim como é de aceitar que o contrainteressado solicite ao tribunal uma regulação em sentido diverso do perpetrado pela Administração. No que toca ao prazo para a reconvenção deve ser aplicado o prazo da contestação (artigo 581º, nº1 CPC ex vi art.83-A CPTA).  

A reconvenção deve ser admitida em nome do princípio da tutela jurisdicional efetiva do contrainteressado (artigo 20.º e artigo 268º, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa, CRP, e do artigo 2.º CPTA) e da igualdade em face dos outros sujeitos processuais em cumprimento do artigo 6.º CPTA, sendo que a prática não colide nem com o poder que deve ser reconhecido ao autor de configurar o litígio (desde que observado o limite da não modificação substancial do objeto do processo), nem com o da entidade demandada de prossecução do interesse público (pratico de atos administrativos na pendência do processo).

Agora, no que concerne à modificação objetiva da instância, esta é regulada pelos artigos 63.º, 64.º, 65.º, 70.º CPTA e  pode provocar uma mutação no leque de contrainteressados, em virtude de a Administração praticar atos que impliquem uma modificação do objeto do processo, designadamente modificar a respetiva posição juridica que estes tinham no momento de constituição da instância ou provocar um alargamento do universo dos contrainteressados que tem de ir a juízo, chamando outros que  não os identificados no momento da constituição da instância.

No que contende ao domínio probatório a regra do artigo 342º do Código Civil não tem aplicação nos processos de impugnação de atos e de normas, como referência FRANCISCO PAES MARQUES. A Administração devia suportar a desvantagem de não ter sido feita prova da verificação dos pressupostos legais que lhe permitem agir como autoridade, e o autor consoante mova uma defesa por impugnação ou uma defesa por exceção fica numa posição diferente. Em rigor, nos termos do artigo 83º, nº 4 CPTA não há um ónus de impugnação especificado, apreciando o tribunal livremente a falta de impugnação especificada nas ações relativas a atos administrativos. Tal pode imprimir uma ideia de tratamento mais favorável à Administração o que corresponde à velha dicotomia em que a ação administrativa especial (que em rigor era a que abarcava o maior leque de ações) estava sujeita a situações mais favoráveis.

Ora, tanto no artigo 57.º como no artigo 68.º, n.º 2 densifica-se o conceito de contrainteressado, circunscrevendo às pessoas que possam ser identificadas em função da relação material controvertida em causa ou dos documentos contidos no processo. Destarte, tem-se por função como refere MÁRIO DE AROSO ALMEIDA[10] objetivizar a operação de delimitação do universo dos “titulares de interesses contrapostos aos do autor” que devem ser demandados no processo (artigo 10º, nº1).

Em suma,  FRANCISCO PAES MARQUES considera igualmente que o estatuto geral dos contrainteressados “peca por defeito mas também por excesso”: se disser estruturalmente respeito aos particulares envolvidos não poderá a lei conceder-lhes um estatuto processual secundária ou acessório em face da entidade demandada, por outro lado, a ânsia de valorização da posição dos opositores particulares em face do moderno direito administrativo, não deve conduzir à solução de equiparação da Administração e dos contrainteressados em todas as situações.

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[1] PAES MARQUES, Francisco. “O estatuto processual dos contrainteressados nas ações impugnatórias e de condenação à prática de ato administrativo”.  In Cadernos de Justiça Administrativa. Braga. Nº 124. Jul-Ago. 2017. P. 35

[2] Idem, p. 29 cfr.  “A ação de anulação de uma licença urbanística, o vizinho pode apenas pedir a eliminação desse ato e, eventualmente, solicitar  a condenação da Administração na adoção de atos e operações necessárias para reconstruir a situação que existiria se o ato tivesse sido praticado, mas não pode pedir, na sequencia da anulação, que o proprietário da edificação construída ao abrigo da licença, e contrainteressado na lide, proceda à demolição de tal construção”

[3]Idem, p. 30

[4] Idibem, p. 37

[5] Idibem, p. 33

[6] Idibem, p. 33, nota de rodapé nº 16.

[7] AROSO ALMEIDA, Mário. Manual de Processo Administrativo. Almedina. 2016. 2ª edição. Pp. 250-251

[8] ALMEIDA, Mário Aroso de; CADILHA, Carlos Alberto Fernandes. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos. 4ª ed.. Coimbra. Almedina, 2017. P. 393

[9] PAES MARQUES, Francisco. Op. cit., p. 32

[10] AROSO ALMEIDA, Mário. Manual de Processo Administrativo. Almedina. 2016. 2ª edição. P. 252