Comentário ao acórdão
do Supremo Tribunal Administrativo de 12 de novembro de 2015, Processo Nº01018/15[1]
Mafalda Filipa Serrano Martins, nº 27902
A figura dos
contra-interessados
I. Acórdão
O acórdão em análise tem como ponto
central a figura dos contra-interessados e a sua controversa definição. Em
relação à matéria de facto neste caso, estamos perante uma ação de impugnação de
um ato administrativo de adjudicação de obras públicas de A contra o município
de Mogadouro, e a citada contra-interessada B. Foi pedido a A que indicasse
todos os contra-interessados, fazendo-o através de uma publicação, através de anúncio numa plataforma electrónica, porque o número seria superior a 20, nos termos do
artigo 82/1 CPTA.[2]
A ordem das classificações foi a seguinte: 1º lugar – B; 2º lugar – D; 3º lugar
– E; 4 º lugar – C, recorrente neste caso; 5ºlugar – F e G; 6º lugar – A, a
autora. A autora indicou todos os 23 concorrentes como contra-interessados. A
ação no TAF[3]
de Mirandela foi considerada procedente e determinou a anulação do ato de
adjudicação, como do contrato celebrado em razão deste concurso. C interpôs
recurso por não ter sido citada, da qual o TAF de Mirandela não concedeu
provimento.
C com base nos artigos 154 e 155º
do CPTA interpôs então recurso desta decisão ao TCA Norte, na medida em que, a
citação não pode ser efetuada através da publicação de anúncio na plataforma
eletrónica. O TCA Norte revogou a
decisão do TAF, em virtude de considerar que apenas existiam cinco contra-interessados,
e o TAF de Mirandela entendeu todos os concorrentes como contra-interessados. Isto
porque, os que ficaram com as respetivas propostas graduadas após a do
impugnante, não ficam pior se o ato for anulado, pois nunca iriam ocupar aquela
posição. Assim sendo, a citação feita por via eletrónica era considera nula,
devido ao número reduzido de contra-interessados.
No acórdão é citada a posição do
professor Viera de Andrade, que afirma que “Ao
lado das partes principais, - ao lado do autor (ad adjuvandum), bem como ao
lado do réu (ad opponendum) – podem
surgir, como partes acessórias, os assistentes, ou seja, as pessoas
interessadas em que o litígio seja resolvido a favor das partes(…) Em primeiro
lugar, são de destacar os contra-interessados, designação que cabe aos que
tenham interesse direto e pessoal em que não se dê provimento à ação”[4].
O professor estabelece assim uma distinção entre os contra-interessados e
os co-interessados. Neste caso apenas uma pessoa seria considerada contra-interessada,
e todos os outros seriam considerados co-interessados, como é o caso da
recorrente C. Somente o adjudicatário das obras públicas tem um interesse
coincidente com o da entidade administrativa. Estamos perante um litisconsórcio
necessário passivo, dado que, a demanda é obrigatória, caso contrário, o
processo de impugnação seria recusado por ilegitimidade passiva.
Entende-se que os concorrentes
classificados abaixo do impugnante não ficam prejudicados pela anulação do ato
impugnado, nem têm interesse na manutenção do ato impugnado. O TAC Norte
concorda com o TAF de Mirandela nesta questão. Não obstante sustenta que o
mesmo acontece com os concorrentes classificados acima do impugnante, exceto o
primeiro lugar. Estes candidatos são assim co-interessados. Atendeu-se às
especificidades do contrato de adjudicação de obras públicas para afirmar que
apenas o concorrente classificado em primeiro lugar tem hipótese de celebrar
este contrato. Todos os outros são apenas alguém que concorreu a um concurso
público e não conseguiu ocupar o primeiro lugar. A partir de um acórdão do TCA
Norte[5] sustenta-se “A figura jurídica dos contra-interessados
justifica-se pelas implicações lesivas que pode ter a invalidação ou a anulação
de um ato administrativo de terceiros, e pela certeza e segurança visadas pela
ordem jurídica.”. C não irá realizar a obra e não tem interesse na
manutenção do ato impugnado. Todos os concorrentes têm interesse na anulação do
ato impugnado. A decisão do TAC Norte foi a de determinar a nulidade de todo o
processado a partir da petição inicial. O procurador-Geral Adjunto emitiu um
parecer no sentido do provimento do recurso “A legitimidade passiva ficou assegurada com a citação da entidade
autora do ato e da adjudicatária, não havendo, no caso, outros
contra-interessados a considerar, designadamente os concorrentes classificados
em posições acima da impugnante do ato de adjudicação.”
A decisão do TAC Norte foi alvo de
sentença revista pelo STA, que foi admitida por se considerarem estarem em jogo
questões juridicamente relevantes. Estava em causa a própria noção de contra-interessado,
principalmente no que diz respeito à ação de contencioso pré-contratual com
impugnação de adjudicação. Nos termos do artigo 57º CPTA são contra-interessados
quem tenha sido diretamente prejudicado ou que tenha um legitimo interesse na
manutenção daquele ato. A noção desta figura é construída não através de um
interesse que alguém pudesse ter em ser parte na ação, mas a partir do prejuízo
que terá aquele que não for chamado a juízo. A questão em causa é a de saber se
o concorrente classificado em 4ºlugar pode ser considerado contra-interessado
numa ação anulatória deduzida pelo 6º classificado. O STA atribui razão ao TCA
Norte na medida em que anulação do ato impugnado só acarretará prejuízo para a
entidade que praticou o ato e o adjudicatário. Se o ato é anulado na
totalidade, há uma nova possibilidade aos restantes concorrentes de verem a sua
proposta ocupar o 1ºlugar. C só tinha a beneficiar do ato impugnado, uma vez
que só ela poderá ter expetativas de que a empreitada poderia ser adjudicada a
seu favor. O STA acaba por concluir que
é improcedente o recurso.
II. Enquadramento
teórico
É preciso atender à variedade de
entendimentos seguidos na doutrina, que levam também a uma falta de
uniformidade na jurisprudência neste âmbito. No entendimento do professor Paulo
Otero[6] têm de estar presentes
interesses que possam vir a ser diretamente prejudicados através da atuação da
administração, seja pela anulação do ato ou não. Remete para a questão de saber
quando é que se pode considerar que alguém pode ser prejudicado, através de
cinco posições: i) O ato recorrido é fonte de direitos ou interesses legítimos
que podem provocar transtorno ao particular; ii) quando o ato seja fonte de
obrigações; iii) se o ato em questão for pressuposto de efeitos pessoais ou
patrimoniais; iii) Tem um interesse direto na manutenção do ato; v) se o
particular vai de alguma forma sentir os efeitos da anulação do ato.
O professor Francisco Paes Marques[7] refere-se a três critérios
para identificar os contra-interessados: i) critério do ato impugnado; ii)
critério da posição substantiva do terceiro; iii) critério dos efeitos da
sentença, sendo este o último entendimento que o professor adota. Pelo contrário
a professora Alexandra Leitão considera que tal não faz sentido por razões
cronológicas.[8]
O professor Paes Marques estabelece três requisitos para que se possa
considerar como contra-interessado: i) estivesse claramente investido numa
posição de situação de vantagem atribuída diretamente pela ordem jurídica; ii)
detivesse um interesse em colisão direta com o autor, de tal forma que a satisfação
do interesse de um implica, necessariamente, a frustração do interesse do
outro; iii) que essa frustração ou satisfação decorresse de forma direta e
imediata dos efeitos da sentença. O professor distingue contra-interessados
daqueles que são de 2 grau e ainda os co-interessados. [9]
A posição do professor Vasco
Pereira da Silva[10]
confere uma maior proteção dos interesses dos participantes em causa. Seguindo
a posição do professor regente os contra-interessados são verdadeiras partes no
processo, o que se adequa mais à realidade, dado que, as decisões refletem-se
num conjunto maior de particulares. Tendo em conta o novo paradigma das
relações multilaterais em detrimento das relações bilaterais que predominavam
anteriormente, tem de haver um reforço no que diz respeito à posição dos contra-interessados,
em que a própria expressão ainda está muito ligada a uma ideia bilateral.
O professor Rui Manchete adota um
critério restritivo, baseado na teoria de proteção da norma, tanto do lado
passivo, como do lado ativo. Pelo contrário, o professor Mário Areoso de
Almeida não concorda com esta posição, dado que, restringe o universo daqueles
que são admitidos a obter tutela dos tribunais administrativos em prejuízo dos
seus interesses. Rejeita a ideia de que os contra-interessados defendem sempre
uma posição jurídica e nunca interesses. No entendimento do professor Mário
Areoso de Almeida os contra-interessados devem ser identificáveis como
titulares de interesses presumivelmente contrários aos do autor, que possuem
verdadeiras posições jurídicas que possam ser postas em causa com a procedência
da ação.[11]
Da falta de citação dos contra-interessados resultam consequências gravosas:
ilegitimidade passiva que obsta ao conhecimento da causa (artigo 89/4 aliena e
CPTA) e inoponibilidade da decisão judicial (155/2CPTA).
No caso do concurso não é
assegurável que aqueles que não ficaram graduados nos primeiros dez lugares
tenham um interesse contraposto ao do autor que impugnou. É na verdade muito
provável que eles concordam com a impugnação e tenham interesse na sua
procedência. Contundo, não é devido a essa questão que devemos de desconsiderar
estas pessoas como contra-interessados, já que o artigo 57 menciona interesses possivelmente ou potencialmente contrapostos aos do autor. [12]
III. Conclusão
Neste acórdão está em causa o
direito ao contraditório (32/5 CRP) que se relaciona com o direito fundamental
do acesso à justiça, previsto no artigo 20º CRP e artigo 268/4 CRP. Está em
causa a tutela efetiva dos interesses dos administrados, nos termos do artigo
266/1 CRP, assim como o artigo 268/4, em relação aos meios contenciosos para
garantir estes direitos. Estes
princípios prevêem que a legislação contencioso-administrativa preveja
mecanismos aptos a assegurar a presença de terceiros no processo.
É verdade que
neste caso teríamos de ter em conta as especificidades da questão, que foi o
que aconteceu, e tem procedência a afirmação de que os concorrentes podem ter
interesse na impugnação do ato, até porque beneficiariam dela. Não obstante,
não podemos concordar com tudo o que consta do acórdão. Seguindo a posição do
professor Mário Areoso de Almeida, esta desconsideração não procede, porque ao presumirmos que os concorrentes simplesmente beneficiam, não estamos a permitir que
estes tenham a tutela necessária, enquanto intervenientes no concurso público.
Não foi considerado o facto de puderem sentir de alguma forma os efeitos da
anulação do ato, de forma mais ampla. Ao não ser dada esta tutela não podemos ter conhecimento
de todos os interesses que possam ser contrapostos ao autor, dado que, eles podem de facto existir.
[1]
http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/44a075e8a3768b4080257eff0054ecb3?OpenDocument&ExpandSection=1
[5] Acórdão do TCA
Norte, de 25-01-2013, no processo 02424/07
[6]
Otero, Paulo, “os contra-interessados em contencioso administrativo:
fundamento, função e determinação do universo em recurso contencioso de ato
final de procedimento concursal”; (2001)
[7]
Marques; Francisco Paes; A efetividade da tutela de terceiros no contencioso
administrativo; (2007)
[9]
Marques; Francisco Paes; A efetividade da tutela de terceiros no contencioso
administrativo; (2007)
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