Lúcia
Carolina Bento da Silva, nº28121, subturma 9
Análise do Acórdão 11607/14
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Este acórdão trata da legitimidade
processual activa das autarquias locais nos processos cautelares em que a acção
principal é de impugnação de um acto administrativo.
Contextualizando,
o Município de Alvito intentou um processo cautelar, nos termos do artigo 112º
e ss do CPTA, contra o Ministério da Educação no Tribunal Administrativo de
Círculo de Lisboa, pedindo a suspensão de eficácia do despacho de 19/06/2014, que
determinou o encerramento da Escola Básica de Vila Nova da Baronia, Alvito, a
partir do ano lectivo de 2014/2015. O referido tribunal decidiu absolver o
requerido da instância por ilegitimidade activa, decidindo que o autor não
tinha legitimidade (activa) para impugnar actos administrativos ou executivos
ou decisões em matéria de organização de rede escolar pública. Assim,
inconformado, o Município de Alvito recorreu para o Tribunal Central
Administrativo Sul alegando a sua legitimidade activa.
Análise do acórdão:
Começando
pela análise da competência do Tribunal Central Administrativo Sul (previsto no
artigo 8º, alínea b) do ETAF), conclui-se que este é competente para conhecer
do recurso ao abrigo dos artigos 1º, 4º, nº1 alínea b) e 37º, alínea a), todos
do ETAF.
A
legitimidade passiva do Ministério da Educação encontra-se verificada, pois, nos
termos do artigo 10º, nº1, o Ministério da Educação é parte na relação jurídica
material, e de acordo com o nº2 deste artigo nos processos contra o Estado a
parte demandada é o ministério, deste modo, o Ministério da Educação tem
legitimidade para ser demandado em juízo.
Quanto
à questão principal, que é saber se o Município de Alvito tem legitimidade para
intentar uma acção cautelar, isto é, legitimidade activa, importa referir que a
acção cautelar foi intentada nos termos dos artigos 112º a 134º do CPTA,
segundo a qual o autor num processo declarativo (processo principal) já intentado ou por intentar, que neste
caso era uma acção de impugnação contra o despacho que decretou o encerramento
da Escola em questão, pede ao tribunal a adopção de providências destinadas a
impedir que durante a pendência do processo declarativo (acção de impugnação),
se constitua uma situação irreversível ou se produzam danos tão graves que
ponham em perigo a utilidade, total ou parcial, da decisão que o requerente
pretende obter naquele processo. Ou seja, o processo cautelar intentado pelo
Município de Alvito destina-se à obtenção das providências adequadas para
assegurar a utilidade da sentença a proferir na acção de impugnação, neste caso,
a providência adequada é a suspensão da eficácia do despacho, para que a Escola
não seja encerrada antes da decisão sobre a impugnação do mesmo. Assim, o
processo cautelar é um processo urgente de acordo com o artigo 113º, nº2 do
CPTA, o que se justifica pelo facto do requerente precisar de impedir que na
pendência do processo declarativo a Escola seja encerrada, ou seja, pelo periculum in mora.
As
providências cautelares podem ser antecipatórias ou conservatórias[1]
sendo que com a revisão de 2015, o CPTA passou a submeter ambas a um regime
unitário, sendo então indiferente a sua classificação. De qualquer forma, neste
caso trata-se de uma providência cautelar conservatória, pois, de acordo com o
entendimento do Professor Mário Aroso de Almeida está aqui em causa a tutela de
uma situação jurídica final, estática ou opositiva em que a satisfação do
interesse do requerente não depende da prestação de outrem e o que pretende é que
os demais se abstenham da adopção de condutas que ponham em causa a situação
jurídica em que está investido. Deste modo, o Município de Alvito reage contra
o acto de conteúdo positivo, adoptado pela Administração, através da sua
impugnação e pede a providência de suspensão de eficácia do acto administrativo
prevista no 112º, nº2, a) e 128 e 129º do CPTA, em ordem a conservar o direito
colocado em perigo pelo acto administrativo, isto é, para manter a Escola Básica
Vila Nova da Baronia a funcionar até à decisão no processo principal de
impugnação. Posto isto, a providência cautelar intentada foi a correcta.
A
legitimidade para intentar um processo cautelar está regulada no artigo 112º, nº1
do CPTA e segundo dispõe este artigo, possui legitimidade para solicitar a
adopção de uma providência cautelar antecipatória e conservatória que se mostre
adequada a assegurar a utilidade da sentença a proferir no processo principal quem
possui legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais
administrativos, assim como a acção cautelar não tem autonomia, surgindo como
preliminar ou incidente do processo principal, neste caso, a legitimidade activa
no processo cautelar afere-se em relação à legitimidade para impugnar o acto
administrativo, assim há que atender ao artigo 55º, nº1 do CPTA que regula a
legitimidade activa nos processos de impugnação. Posto isto, é necessário aferir
se a situação do Município de Alvito (requerente) cabe numa das alíneas do nº1
do artigo 55º do CPTA.
Quanto
a isto, o Município de Alvito alega que tem legitimidade activa para intentar
uma acção cautelar de acordo com o artigo 112º do CPTA pois tem legitimidade
para impugnar o despacho que determinou o encerramento de EB de Vila Nova da
Baronia, ao abrigo do artigo 55º, nº2, alínea a) porque é directamente
prejudicado com aquele acto administrativo, e também ao abrigo da alínea c) do
mesmo artigo, porque o acto administrativo afecta as populações do seu
território bem como a coesão social do mesmo e tem incidência directa no âmbito
dos transportes escolares, e ainda ao abrigo da alínea f) pois alega que está
em causa o direito à educação e que a defesa deste cabe nas suas atribuições. Alegando
ainda que o acto administrativo desrespeita o processo de co-decisão em matéria
de educação, atendendo às normas do Dec.-Lei nº 144/2008, Dec.-Lei nº 7/2003,
alterado pela Lei nº 41/2003, a RCM nº 44/2010, e a Portaria nº 1181/2010. Ou
seja, assenta a sua legitimidade processual
implicitamente na alínea a), e explicitamente nas alíneas c) e f) do nº 1 do
artigo 55º do CPTA.
Pelo
contrário, o Ministério da Educação alega que a participação do Município no
processo de extinção de estabelecimentos públicos de ensino é meramente
consultiva, pelo que carece de legitimidade para impugnar o acto suspendendo.
Assim
sendo, em primeiro lugar, e como referido pelo T.C.A. Sul, para aferir da
legitimidade activa é necessário perceber qual é o direito que está aqui em
causa. O Município alega que está em causa o direito à educação e nos termos do
disposto no artigo 13º, nº 1, al. d) da Lei nº 159/99, de 14/09 (Lei que
estabelece o quadro de transferência de atribuições e competências para as
autarquias locais), os municípios dispõem de atribuições no domínio da
educação, e atendendo ao artigo 19º, nº3 da mesma lei, resulta também a
competência para assegurar os transportes escolares (alínea a)), garantir o
alojamento aos alunos da rede pública (al.c)), proceder à gestão dos
refeitórios dos estabelecimentos de educação pré-escolar e do ensino básico
(al.b)), a gestão do pessoal não docente de educação pré-escolar e do ensino
básico e ainda a gestão do pessoal não docente de educação pré-escolar e do 1º
ciclo do ensino básico (al.g)). Acrescentando ainda que no revogado artigo 64º,
nº 1, alíneas l) e m) da Lei nº 169/99 (Regime Jurídico do Funcionamento dos
órgãos dos Municípios e das Freguesias), previa-se que as Câmaras Municipais
tinham competência no âmbito da organização e funcionamento dos seus serviços e
da gestão corrente, para apoiar ou comparticipar no apoio à acção social
escolar e às actividades complementares no âmbito de projectos educativos, nos
termos da lei e ainda, organizar e gerir os transportes escolares.
Analisando a eventual legitimidade
do Município de Alvito para impugnar o acto administrativo em matéria de
organização da rede escolar pública, ao abrigo das diferentes alíneas do nº1 do
artigo 55º do CPTA tem-se que:
→ Segundo a alínea f) do nº1 do artigo 55ºdo CPTA
têm legitimidade para impugnar um acto administrativo as pessoas e entidades
mencionadas no nº2 do artigo 9º, por isso, o Município terá legitimidade se
estiver a defender valores e bens constitucionalmente protegidos nos termos da
Lei nº 83/95 (que regula a acção popular). Nos termos desta lei o município
actua como defensor de interesses difusos, isto é, interesses que pertencem a
uma pluralidade de sujeitos, que são tendencialmente indeterminados, e por isso
não pertencem propriamente ao município, não sendo pois susceptíveis de
apropriação, compreendendo um grupo de pessoas unidas pela mesma situação de
facto, como serem habitantes do mesmo município. Os interesses difusos opõem-se
aos interesses colectivos, cujos titulares são um grupo determinado de pessoas.
Assim, para que o Município de Alvito tivesse legitimidade activa ao abrigo da
referida alínea f) teria de actuar como defensor de interesses difusos (e não
meramente colectivos) previstos no artigo 52º/3 da Constituição e na Lei 83/95,
sendo eles: a saúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida,
a preservação do ambiente e do património cultural, os domínios públicos, o
urbanismo e o ordenamento do território.
Posto
isto, o T.C.A. Sul entendeu que da matéria de facto não resultava que se
tratassem dos interesses difusos, para efeitos da acção popular da Lei 83/95,
acima referidos pois não estava em causa nem a saúde pública nem os direitos
dos consumidores, nem a qualidade de vida nem nenhum outro interesse dos referidos.
Considerando assim o tribunal que a defesa do direito fundamental (social) à educação não se trata de um interesse
difuso e por isso não cabe na alínea f) do nº 1 do artigo 55º do CPTA.
E
ainda, quanto ao “direito à educação” que o
Município de Alvito alegou ter, o tribunal considerou necessário distinguir
atribuições de competências, sendo que segundo o Professor Freitas do Amaral,
as atribuições dizem respeito aos fins de interesse colectivo a prosseguir pela
pessoa colectiva de direito público, e as competências ao modo como esses fins
serão prosseguidos, ou seja, é o complexo de poderes funcionais conferido à
autarquia local com vista à prossecução dos seus fins. Considerando o tribunal
que não cabia às autarquias locais, segundo a Constituição e a nossa legislação
infraconstitucional, defender o direito fundamental social à
educação. Uma vez que, apesar das autarquias locais terem o dever
infraconstitucional de deliberar no domínio da acção social escolar assim como
o dever infraconstitucional de assegurar, organizar e gerir os transportes
escolares ao abrigo das Leis nº 159/99 e 169/99, estes dois
deveres não constituem actualmente direitos das pessoas contra o Estado, e sim
deveres municipais, sendo o primeiro meramente jurídico e o segundo fáctico, o
Município de Alvito não teria qualquer atribuição de defesa de tal
direito.
No
mesmo sentido tinha concluído também o tribunal recorrido (Tribunal Administrativo
de Círculo de Lisboa) que atendeu ainda ao Acórdão de 22/09/2011 do Supremo
Tribunal Administrativo segundo o qual, qualquer pessoa ou associação tem
legitimidade para intervir judicialmente (tanto em processos judiciais como
cautelares) quando esteja em causa a defesa de valores constitucionalmente
protegidos como sejam, por exemplo a saúde pública e a qualidade de vida desde
que tais valores se integrem nos interesses que lhes cumpre defender, tal como
resulta do nº2 do artigo 9º do CPTA. Assim, o tribunal recorrido referiu que o
critério para se ajuizar legitimidade activa das autarquias locais é o da
utilidade que a sua intervenção processual tem na defesa dos bens jurídicos
constitucionalmente protegidos que se encontrem a seu cargo e por isso, uma
pessoa colectiva só tem legitimidade processual activa quando estatutariamente
lhe couber defender esses interesses, o que no entendimento do tribunal não
seria o caso. Pois considerou que, ao contrário do que alegou o autor, o
interesse em questão não tinha carácter municipal mas mesmo que tivesse, o
artigo 64º, nº4, al.a) da Lei nº 169/99 dispunha que existia uma competência de
apoio das Câmaras Municipais ao Estado quando este estivesse no exercício das
suas competências, e assim, o município não podia contraditar ou condicionar as
decisões do Estado em matéria que lhe está reservada tal como é o caso da
reorganização da rede escolar pública.
→ Quanto à alínea c) do nº1 do artigo 55º do CPTA: têm
legitimidade as entidade públicas ou privadas quanto aos direitos e interesses
que lhes cumpra defender, assim, as autarquias locais, sendo entidades
públicas, têm legitimidade activa apenas quanto aos direitos e interesses que
lhes cumpra defender ou quanto aos interesses de que sejam titulares os
cidadãos residentes no território da autarquia local, também de acordo com o
artigo 2º, nº2 da Lei 83/95. O Município
invocou também esta alínea alegando que o encerramento da escola afectaria a
população e que teria consequências nos transportes dos alunos, pelo que
estavam em causa os interesses dos residentes no município.
Posto isto, e atendendo ao disposto nos artigos 1º e 2º/2 da
Lei 83/95 é necessário averiguar se compete aos municípios a defesa
jurídica dos direitos fundamentais sociais de cada um dos seus residentes, como
o direito à educação previsto no artigo 74º da Constituição - o T.C.A. Sul
entendeu que não, uma vez que o artigo 2º/2 da Lei 83/95 refere “interesses” e
não “direitos”, o que no entendimento do Professor Vasco Pereira da Silva não tem utilidade, pois o Professor não
faz esta distinção, por entender que esta é essencialmente formal, pois prende-se
com a forma como estas posições são atribuídas aos particulares e que leva a
resultados idênticos, ou seja, o particular goza de uma posição jurídica de
vantagem em ambos os casos. Porém, o tribunal entendeu que o direito
fundamental social à educação, como os direitos sociais em geral, não tinha
determinabilidade e densidade normativo constitucional, pelo que não se podia falar
aqui num concreto interesse dos cidadãos residentes no território de
Alvito. O tribunal considerou também com base no artigo 74º da Constituição que
não era correto falar-se, neste caso, num direito ou interesse concreto e
constitucionalmente protegido em ter ou manter uma escola estatal já existente
neste município. Atendendo ainda ao disposto na Lei
75/2013 (que estabelece o regime jurídico das autarquias locais) e na
Constituição, o tribunal considerou que não cabia nas atribuições das autarquias locais e nas competências dos seus órgãos
qualquer tipo de prestação pública no âmbito do direito fundamental social à
educação. E assim, não existia aqui um direito fundamental
social com um mínimo de conteúdo determinado, que tornasse possível às
autarquias agir através do artigo 55º/1/c) do CPTA. Porém, ainda atentou à
hipótese de poder existir, num dado caso, um interesse concreto dos cidadãos
residentes em Alvito em manter aberta aquela escola e, nesse caso, a autarquia
local teria legitimidade para defender em juízo tal interesse concreto dos
munícipes, ao abrigo dos artigos 2º/2 da Lei 83/95 e 55º/1/c) do CPTA, mas o
tribunal entendeu que tal interesse concreto não constou da factualidade da
petição inicial, onde apenas tinha sido referido o artigo 9º/2 do CPTA, que diz
respeito a interesses difusos.
O
tribunal recorrido tinha entendido o mesmo, que não existia na lei a atribuição
às autarquias locais o direito de defesa do direito à educação, acrescentando
ainda que o Município teria legitimidade para intentar uma acção cautelar que
visasse, por exemplo, a suspensão da eficácia de um acto que a obrigasse a
realizar o transporte escolar num determinado veículo, horário ou percurso ou
que impusesse determinadas medidas de gestão dos refeitórios dos
estabelecimentos do ensino básico da sua circunscrição, uma vez que nesses
casos se estaria perante um acto que integrava a competência própria do
Município.
→ Quanto à eventual
legitimidade activa ao abrigo da alínea a) do nº1 do artigo 55º do CPTA,
esta verifica-se se o Município for titular de um interesse directo e pessoal,
designadamente por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses
legalmente protegidos. O Município de Alvito refere ter sido directamente
prejudicado com aquele acto administrativo bem como a população do
território, e refere ainda neste aspecto o dever municipal de assegurar,
organizar e gerir os transportes escolares consagrado no artigo 33º, nº1, al.
gg) da Lei 75/2003. Face a isto, o tribunal entendeu que tal não se aproxima a
nenhum interesse pessoal ou próprio do município requerente.
Segundo o Professor Mário Aroso de Almeida[2], o carácter pessoal prende-se com a utilidade pessoal, isto é, com o facto do impugnante reivindicar para ele próprio, sendo ele o titular do interesse em nome do qual se move no processo. O carácter de directo tem que ver com a existência de um interesse actual e efectivo na anulação do acto administrativo, sendo necessário que o impugnante se encontre numa situação efectiva de lesão que justifique a acção e que da anulação do acto advenham vantagens, sendo que os efeitos decorrentes da anulação devem repercutir-se de forma directa e imediata na esfera jurídica do impugnante, sendo por isso de excluir as situações em que o interesse invocado é reflexo, indirecto, eventual ou meramente hipotético. Também de acordo com os autores Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, o interesse significa que a anulação do acto administrativo tem de se traduzir numa vantagem ou benefício específico imediato para a esfera jurídica ou económica do autor.
Segundo o Professor Mário Aroso de Almeida[2], o carácter pessoal prende-se com a utilidade pessoal, isto é, com o facto do impugnante reivindicar para ele próprio, sendo ele o titular do interesse em nome do qual se move no processo. O carácter de directo tem que ver com a existência de um interesse actual e efectivo na anulação do acto administrativo, sendo necessário que o impugnante se encontre numa situação efectiva de lesão que justifique a acção e que da anulação do acto advenham vantagens, sendo que os efeitos decorrentes da anulação devem repercutir-se de forma directa e imediata na esfera jurídica do impugnante, sendo por isso de excluir as situações em que o interesse invocado é reflexo, indirecto, eventual ou meramente hipotético. Também de acordo com os autores Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, o interesse significa que a anulação do acto administrativo tem de se traduzir numa vantagem ou benefício específico imediato para a esfera jurídica ou económica do autor.
Posto isto, o tribunal
entendeu que por não haver nenhum interesse pessoal do município não havia
legitimidade com base nesta alínea. Ainda assim, considerou que se o município invocasse algo de concreto sobre os
“seus” transportes escolares que permitisse aproximar a questão a um interesse
“pessoal” ou próprio do município requerente, ao abrigo do artigo 33º, nº 1,
al. gg), da Lei nº 75/2013, podia haver legitimidade processual de acordo esta
alínea.
Atentando a tudo isto, o Tribunal
Central Administrativo do Sul com base nos artigos
202º e 205º da Constituição negou provimento ao recurso.
Análise do voto vencido
O voto vencido, com o qual eu tendo
a concordar, considerou que os municípios têm atribuições e competências na
área da educação ao abrigo dos artigos 2º, nº 1 e 23º, nº2, alínea d) e 33º,
nº1, alínea gg)e hh) do anexo à lei nº. 75/2013, pelo que têm legitimidade para
impugnar e requerer a suspensão de eficácia de actos que ordenem o encerramento
de Escolas do 1º. Ciclo do ensino básico, tanto mais que tal encerramento deve
ser precedido de consulta aos municípios cujos territórios sejam abrangidos
pelo encerramento, atendendo ao nº. 2 do artº.2º. e artigo 8º. nº. 1 da
Portaria nº. 1181/2010, de 16 de Novembro (que define
os procedimentos de criação, alteração e extinção de agrupamentos de escolas e
de estabelecimentos da educação pré-escolar, do ensino básico e do ensino
secundário da rede pública do Ministério da Educação) preceito
que o Município de Alvito alegou ter sido violado.
Parece-me que o Município representa
a população daquele território e tem um papel importante na defesa dos
interesses da sua população mesmo que contra os actos que cabem na competência
do Estado, pois, os habitantes acabam por ter os seus interesses postos em
causa e, ainda para mais, o artigo 2º, nº2 da Lei 83/95 estabelece que as
autarquias locais são titulares do direito procedimental de acção popular em
relação aos interesses de que sejam titulares os residentes na área da
respectiva circunscrição, pelo que o Munícipio de Alvito teria o direito
procedimental de acção popular porque apesar de não estar em causa nenhum
interesse protegido designado no nº2 do artigo 1º da mesma lei, está em causa o
direito à educação, consagrado no artigo 74º da CRP e tal poderá justificar a sua legitimidade activa. Acrescentando ainda que, o encerramento de uma escola tem
consequências em matérias que cabem na competência do município, como a
rede de transportes escolares, prevista na alínea a), do artigo 19º, nº3 da Lei
159/99.
Bibliografia:
ALMEIDA, MÁRIO AROSO DE, Manual de Processo Administrativo, Almedina,
3ª edição, 2017, pp. 223-229, 279, 423-449
AMARAL, DIOGO FREITAS DO, Curso de Direito Administrativo Volume
II, Almedina, 3ªedição, 2016
[1]
ALMEIDA, MÁRIO AROSO DE, Manual de Processo Administrativo, Almedina,
3ª edição, 2017, pp.429-433
[2] Cf. ALMEIDA,
MÁRIO AROSO DE, Manual de Processo Administrativo,
Almedina, 3ª edição, 2017, pp. 224-228
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