Comentário ao acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 11 de Maio de 2017, Processo nº 0590/16

Comentário ao acórdão do Supremo Tribunal Administrativo

 de 11 de Maio de 2017, Proc. Nº 0590/16

Madalena Gaspar Saramago 
Aluna nº 28241 

Sintetizando a matéria de facto relevante, foi requerida pela ANPROPORT[1]ao abrigo do art. 73º, nº1 do CPTA[2]e do art.24º, nº 1, iii), do ETAF[3],por ação popular contra o Estado, o Conselho de Ministros e a Presidência do Conselho de Ministros, a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral da norma constante do nº1 da Resolução do Conselho de Ministros (doravante RCM) nº 8/2011, a que os réus  contestam, alegando que a RCM é de natureza política, não cabendo assim na jurisdição dos Tribunais Administrativos, ex vida exceção prevista no art. 4º, nº 3, al. a) do ETAF conhecimento que é de ordem pública e precede o de qualquer outra matéria – art. 13º do CPTA. Analisado o problema, vem o Supremo Tribunal Administrativo (doravante STA) concluir na sua maioria que, “(...) independentemente da caracterização do tipo de ato que é esta Resolução do Conselho de Ministros, o que está em causa na mera antecipação da entrada em vigor de um tratado é ainda a natureza política do mesmo. Em suma, por estar excluída da jurisdição administrativa a apreciação dos atos praticados no exercício da função política é este Supremo Tribunal e a jurisdição administrativa materialmenteincompetente para apreciar do pedido formulado nestes autos”[4], dando deste modo, razão aos réus e declarando a sua absolvição da instância. 

Tal como é referido no acórdão em análise, há que averiguar que tipo de relação está em causa e se estamos perante um ato administrativo ou perante um ato político. Para isso, é necessário estabelecer a distinção entre a função administrativa e função política, pois é através da natureza jurídica dos atos que iremos concluir pela competência ou incompetência dos Tribunais Administrativos. 

No entendimento de  Miguel Nogueira de Brito, a função administrativatem, fundamentalmente, “natureza executiva e complementar visto se destinar a pôr em prática as orientações gerais traçadas pela política com vista a assegurar em concreto a satisfação das necessidades coletivas de segurança e de bem-estar das pessoas”[5], enquanto que a função política“consiste na definição e prossecução do interesse geral da coletividade e na correspondente escolha das opções destinadas à melhoria, preservação e desenvolvimento do modelo económico e social escolhido.”[6] 

De acordo com Afonso Rodrigues Queiró “(...) o poder legislativo, além da sua competência para fazer leis ordinárias em sentido material (...), tem uma competência política ou governamental, na qual se devem englobar, como OTTO MAYER ensinou, os actos individuais e concretos em forma de lei.”[7]Em contrapartida,“deverão considerar-se políticos ou de governo todos os actos do poder executivo por este praticados sem sujeição à lei ordinária, fora, portanto, de qualquer propósito de traduzir, mediata ou imediatamente, numa actuação individual e concreta, uma volição própria do legislador ordinário. Todos os actos do executivo que não sejam aplicação ou actuação da lei ordinária são de considerar actos de governo ou actos políticos. A actividade política do Executivo é a constituição em acto – não a lei em acto, como sucede, pelo contrário, com a actividade administrativa.”[8]

O Governo é o órgão superior da Administração Pública, art. 182º da CRP, e tem competência política, legislativa e administrativa conforme prevê os artigos 197º, 198º e 199º, respetivamente, da CRP. A adesão da República Portuguesa ao Acordo Ortográfico firmado em 1990 (doravante AO90) é uma opção de carácter político, de carácter primário, estando enquadrada no âmbito das tarefas fundamentais do Estado de promoção, difusão e uso da língua portuguesa, segundo o art. 9º da CRP, tendo seguido o procedimento legislativo constitucional necessário para a vinculação do Estado português a este Acordo. Com a adesão portuguesa são dois os objetivos que se visam prosseguir:  o primeiro, é reforçar o papel da língua portuguesa como língua de comunicação internacional; e o segundo consiste em garantir uma maior harmonização ortográfica entre os países que fazem parte da CPLP.[9]Quanto às resoluções de Conselho de Ministros, não têm consagração constitucional e não estão sujeitas a promulgação presidencial. As resoluções podem revestir, por um lado, a natureza de atos e regulamentos administrativos, e, por outro, atos e normas da função política.

A RCM nº 08/2011 vem, como já referido supra, antecipar o final do período de transição para a Administração Pública Direta, Indireta e Autónoma, ficando os órgãos pertencentes a estas administrações adstritos a usar o novo acordo quatro anos e nove meses antes do final do período de transição. O acórdão considera que o momento da aplicação de um tratado internacional aprovado no exercício da função política ainda reveste a natureza política deste.

            

É indiscutível que o AO90 está inserido na função política.  Afonso Rodrigues Queiró nas suas lições introduz este tipo de ato no grupo de casos de “política externa”[10]. Contudo, quanto à inclusão da RCM nº 8/2011 na função política, a resposta terá de ser diferente.A alegação de que o tratado somente entraria em vigor a partir de 1 de janeiro de 2016 é insuficiente, na medida em que, a antecipação do prazo não consubstancia nenhum interesse geral da coletividade tendo em vista o melhoramento ou preservação do modelo político-económico vigente. 

A aplicação do tratado internacional A090, carece de um hiato temporal que assegurasse a transição de modelos. Por consequência, o Executivo teria de regular esse mesmo período, de modo a cumprir as diretrizes estabelecidas pelo tratado. É neste contexto que surge a RCM nº 8/2011, visto que os setores selecionados para a aplicação imediata seriam a própria Administração e a Educação, dois impulsores de difusão constante de informação. Em suma, a RCM aqui em causa, apenas se destina a aplicar as orientações gerais traçadas pelo AO90 revestindo natureza executiva e complementar, ou seja, estamos perante um ato administrativo – especificamente, perante um regulamento administrativo devido à sua substância geral e abstrata (art.135º CPA). 

Deste modo, entendo que o STA não deveria ter-se considerado incompetente em razão da matéria, uma vez que perante todos os argumentos supraexpostos, podemos claramente afirmar que estamos perante um ato praticado ao abrigo da função administrativa e não da função legislativa ou política, não estando deste modo, incorporado no art. 4º, nº 3, al. a) do ETAF., mas sim no art. 4º, nº1 al. c). De salientar ainda que em razão da hierarquia o tribunal competente era sim, o STA uma vez que nos termos do art.24º, nº1, al. a), iii) compete a este conhecer dos processos relativos ao Conselho de Ministros.

Jurisprudência utilizada

Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (1ª Secção) de 11-05- 2017, processo nº 0590/16 (ANPROPORT c. Estado, Conselho de ministros e Presidência do Conselho de Ministros), disponível em http://www.dgsi.pt

Bibliografia

BRITO, Miguel Nogueira de; “O Político Normativo: Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (1ª secção) de 9.12.2010, processo nº 855/10”, in: Cadernos de Justiça Administrativa, Braga, CEJUR – centro de Estudos Jurídicos do Minho, 1997, nº 90, Novembro-Dezembro

ALMEIDA, Mário Aroso de; “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, Coimbra, 3ª Edição, 2017

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[1]Associação Nacional de Professores de Português

[2]Código de Processo nos Tribunais Administrativos

[3]Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais 

[4]Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (1ª Secção) de 11-05- 2017, processo nº 0590/16 (ANPROPORT c. Estado, Conselho de ministros e Presidência do Conselho de Ministros), p.12

[5]BRITO, Miguel Nogueira de; “O Político Normativo: Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (1ª secção) de 9.12.2010, processo nº 855/10”, in: Cadernos de Justiça Administrativa, Braga, CEJUR – centro de Estudos Jurídicos do Minho, 1997, nº 90, Novembro-Dezembro, p. 33 

[6]Ibidem.

[7] QUEIRÓ, Afonso Rodrigues; “ “Actos de governo” e  contencioso de anulação”, Coimbra, 1970 apud  ALMEIDA, Mário Aroso de, “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, Coimbra, 3ª Edição, 2017; pp. 187 e 188

[8]Idem, p. 188

[9]Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (1ª Secção) de 11-05- 2017, processo nº 0590/16 (ANPROPORT c. Estado, Conselho de ministros e Presidência do Conselho de Ministros), p.5

[10] QUEIRÓ, Afonso Rodrigues; “ “Actos de governo” e  contencioso de anulação”, Coimbra, 1970 apus ALMEIDA, Mário Aroso de; “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, Coimbra, 3ª Edição, 2017, p. 189