Atos de processamento de vencimento - impugnação de atos

ATO DE PROCESSAMENTO DE VENCIMENTOS

Ana Rita Pimpão Teles nº28011 subturma9 4ºano

Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte, processo 00554/12, de 18-11-2016

Estamos perante uma interposição de recurso da decisão do TAF de Viseu, datada de 31/01/01, sendo este o objeto do recurso.[1]

O meio processual adotado foi a Ação Administrativa Especial para Impugnação do Ato Administrativo – Recurso Jurisdicional.

A questão que se coloca é saber se os atos de processamento são ou não verdadeiros atos administrativos, tal como definidos no artg.148 CPA (anterior artg.120 CPA).

Decisão do tribunal a quo:

A (autora), funcionaria da Conservatória do Registo Civil de Predial, pede ao Presidente do Instituto dos Registos e do Notariado – IP (doravante IRN) para que seja revisto o seu vencimento, em especial a participação emolumentar.[2] O IRN realizou uma conferência sobre a participação emolumentar de todos os trabalhadores, concluindo que os cálculos estavam errados.

A refere que tem direito à participação emolumentar desde julho de 2009, e não apenas desde 2011. A sua pretensão foi indeferida pelo IRN, com o fundamento que os processamentos de vencimento são verdadeiros atos administrativos, e que por isso já estavam cristalizados na OJ, uma vez que de acordo com o antigo artg.141 CPA, o prazo de 1 ano já tinha decorrido (atualmente o prazo de anulação administrativa é de 6 meses, artg.168/1). De acordo com o atual artg.58/1b) CPTA, o particular dispõe de 3 meses para pedir ao tribunal a anulação do ato.

A defende-se: não estamos perante um ato administrativo, pois não estão preenchidos os requisitos do artg.148CPA (antigo 120 CPA), logo não havendo um verdadeiro ato administrativo não é aplicável o regime dos artg.165 e seguintes CPA (antigo artg.141 CPA).

Acentua que estamos perante um ato de mera execução, que é consequente da definição jurídica que consta do ato administrativo anterior. A lei não condiciona a atribuição da participação emolumentar a uma apreciação da situação do funcionário, não tem de existir interpelação prévia.

Assim sendo, não estamos perante verdadeiros atos administrativos, tendo como consequência a não consolidação da situação jurídica por ele regulada, e por isso pode impugnar contenciosamente com fundamento em anulabilidade.

Com a reforma de 2015, o CPTA passou a garantir uma real tutela jurisdicional efetiva aos particulares, artg.2 CPTA, porque podem ser impugnados outros atos praticados pela Administração para além de atos administrativos, como é o caso dos atos de mera execução, que se inserem no artg.2/2f) CPTA.

Em suma, no TAF que decidiu a questão em 1ª instância a autora, A, apresentou um pedido de anulação do Despacho do Presidente do IRN, que indeferiu o requerimento da autora. A entidade demandada foi condenada à pratica do ato administrativo devido, em substituição do praticado, de acordo com o artg.4/2 a) CPTA, ou seja, tem de ser pago à autora as diferenças de participação emolumentar referentes aos anos de 2009 e 2010.

Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte

O recorrente é o Instituto dos Registos e do Notariado- IP, que interpôs o recurso alegando:

1.      Houve uma interpretação incorreta dos preceitos legais aplicáveis ao caso pelo TAF de Viseu;

2.      A decisão do tribunal a quo parte do pressuposto que os atos de processamento de vencimento de A são atos de mera execução, pelo qual não é necessário a intervenção da Administração para definir o direito no caso concreto, de acordo com o artg.52 DL nº519-F2/79;

3.      O entendimento do tribunal a quo é errado e contrario à tendência da jurisprudência, inclusive a citada;

4.      Não está a ser colocado em causa o direito de A receber a retribuição pela sua participação;

5.      Para que este direito à participação emolumentar produza efeitos na esfera jurídica dos particulares é necessário que a Administração intervenha, para que paratique atos que se traduzam no processamento mensal da renumeração;

6.      A interveio nos sucessivos atos de processamento e liquidação da sua renumeração, assim como a dos outros trabalhadores daquele serviço;

7.      Todos os meses, é subsumível a situação concreta de cada trabalhador às regras de Direito publico, e é dessa subsunção que resulta o processamento e liquidação do valor efeitov e concreto.

O recorrente entende que há aqui uma definição inovatória, pois o processamento e liquidação da renumeração, com determinado sentido e conteúdo, produz efeitos jurídicos na situação individual e concreta do trabalhador. Este acrescenta à alegação:

8.      Não faz sentido A ter pedido ao recorrente que procedesse à conferência da participação emolumentar, porque esse pedido tem origem num despacho impugnado;

9.      Considera que o despacho impugnado não padece de quaisquer vícios, porque o ato de processamento de vencimento são verdadeiros atos administrativos, e se não forem impugnados dentro do prazo, consolidam-se na esfera jurídica do trabalhador;

10.   Refere que o tribunal a quo entra em contradição consigo mesmo: se os atos de processamento de vencimento são meros atos de execução, tem de indicar  qual o ato administrativo anterior que define o direito da recorrida, e do artg.52 e seguintes do DL nº519-F1/70, de 20 de dezembro apenas resulta o direito em abstrato.

11.   A conclusão que daqui se retira é a de que tem de se considerar que o ato definidor do direito de A é o mesmo que calcula a participação emolumentar.

O acórdão do Supremo Tribunal de Justiça (doravante STA) de 06-12-2005, Processo nº0672/05, entende que os atos de processamento de vencimento são verdadeiros atos administrativos, que se vão cristalizando na Ordem Jurídica se não forem objeto de revogação ou impugnação. Têm de conter uma definição por parte da Administração Pública, no exercício dos seus poderes de autoridade. Definem o sentido do processamento e o seu conteúdo, e é este ato que o interessado conhece através de notificação.

Comentários/crítica ao AC:

Não perfilhamos o mesmo entendimento que o recorrente. A noção de ato administrativo expressa no artg.148 CPA refere que estes são decisões de órgãos da Administração Pública, decorrentes de normas de direito público, que visam produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.

O Professor Freitas do Amaral considera que o ato administrativo “é o ato jurídico unilateral praticado, no exercício do poder administrativo, por um órgão da Administração ou por outra entidade publica ou privada para tal habilitada por lei, e que traduz a decisão de uma caso considerado pela Administração, visando produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”[3].

O Professor Paulo Otero considera que a noção de ato administrativo do artg.148CPA é uma noção vazia, mas apresenta uma noção geral: é um ato jurídico, que provem de estruturas que exercem poderes administrativos e procura definir de forma direta o direito aplicável a uma situação individual e concreto, produzindo efeitos sem necessidade do assentimentos dos destinatários. [4]

A doutrina defendida pelo Professor Mário Aroso de Almeida entende que o ato administrativo é um, ato decisório com eficácia externa, exprime uma resolução que determina o desenlace dos acontecimentos e o conteúdo das condutas a adotar. Não é uma mera declaração de ciência, juízo de valor ou opinião. Não é um ato preparatório de procedimentos, nem uma proposta ou prestação de informações.[5]

Já o Professor Regente Vasco Pereira da Silva define o ato administrativo como uma manifestação autoritária do poder estadual relativamente a um particular determinado. E esta definição é particularmente relevante, principalmente quando nos lembramos que uma das funções de delimitação dos atos administrativos é a de delimitar os comportamentos da Administração que são susceptíveis de recurso contencioso, para fins de garantia dos particulares.[6]

Uma das graves consequências desta função do ato administrativo é a de que a sua definição procura acolher todos os atos de Direito Administrativo se depare com realidades diferentes daquelas para as quais foi criado (por exemplo o contrato administrativo).

Em suma, estamos perante um ato administrativo se estivermos perante uma decisão da Administração que produz efeitos externos numa situação concreta. Se assim é, o que dizer dos atos de processamento de vencimento?

Os atos de processamento de vencimento só podem ser considerados um ato administrativo se intervirem e definirem uma determinada situação concreta, ou seja, um órgão da Administração Pública decide sobre uma questão, e dá conhecimento desta ao interessado através de notificação.

Na realidade, o ato de processamento de vencimento mensal é mecanizado, geralmente elaborado pelos serviços administrativos e financeiros, não definindo de modo inovatório uma situação concreta. Está previamente definido por lei, é uma espécie de “ritual automático”[7], em geral processado informaticamente, é portanto uma operação material. É um ato de mera execução material.

Além do que foi referido supra, a atribuição e pagamento da participação emolumentar, que é parte integrante do vencimento, não depende da prática prévia de um ato administrativo, porque a situação jurídica do particular já está legalmente definida, por exemplo pela Portaria nº1448/2001, de 22 de dezembro, e pelo DL nº519-F2/79, de 29 de dezembro.

É devido ao seu direito recorrer diretamente da lei que A recorre ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu, para que a sua entidade empregadora, IRN, lhe pague a vencimento mensal com base nos cálculos corretos. Estas quantias remuneratórias são devidas e exigíveis, porque ainda não prescreveram, de acordo com o artg.245/1 RCTFP.

Mesmo que o recorrente tenha razão naquilo que alega, e que o tribunal de 2ª instância dê provimento ao recurso, o IRN está sujeito aos princípios substantivos que constam do CPA: principio da legalidade, da boa fé, da justiça e da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos (artg.266/2 CRP e artigos iniciais do CPA). Por esta razão, sempre teria de pagar à A a quantia que corresponde à contrapartida da prestação do seu trabalho, se não o fizer estamos perante uma situação de Enriquecimento Sem Causa.

No mínimo, seria exigível que o Conselho Diretivo do IRN atuasse de boa fé, procedendo à retificação das quantias, uma vez que tinha conhecimento dos erros de cálculo. Esta retificação deve ter ocorrido nos termos do artg.158 CPA, tendo efeitos retroativos.

O acórdão STA 05-06-2008, Processo nº01212/06, defende que os atos de processamento de vencimento só serão atos administrativos se definirem de forma inovatória e voluntária a situação jurídica do funcionário.

No mesmo sentido que o acórdão acima enunciado, surgem os seguintes acórdãos[8]:

·       Acórdão STA, Processo 0547/11, de 22-22-2011;

·       acórdão STA, Processo 049/08, de 30-10-2008;

·       Acórdão STA, Processo 0414/07, de 28-01-2007;

·       Acórdão Tribunal Administrativo Central do Norte, Processo 00715/03 – Coimbra, de 30-10-2008;

·       Acórdão Tribunal Central Administrativo do Sul, Processo 2675/14, de 22-06-2017.

Parecer do Ministério Público:

Nos termos do artg.146/1 CPTA, o Ministério Público pronuncia-se no sentido que não deve ser dado provimento ao recurso, ou seja, concorda com a decisão proferida pelo tribunal de 1ª instância.

Defende que os atos de processamento de vencimento não são atos administrativos

Conclusão do Tribunal Administrativo Central do Norte:

O juiz relator, Joaquim Cruzeiro, refere que “ato de processamento de vencimentos só será um ato administrativo se se traduzir numa definição inovatória e voluntária, realizada pela AP no exercício do seu poder de autoridade. Neste acórdão não pode ser considerado ato administrativo o que resulta do mecanismo mensal de vencimentos, é elaborado pelos serviços administrativos, mas não tem qualquer carater inovador”[9]

Ou seja, nega provimento ao recurso e confirma a decisão recorrida.

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[1]http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/3f30fb8cf298aa768025809d0052248d?OpenDocument

[2] Noção de “participação emolumentar”: quantia oferecida como recompensa, retribuição ou gratificação, sendo um lucro eventual para além do rendimento habitual (salário).

[3] AMARAL, Freitas; “Curso de Direito Administrativo”, vol.II, 2011, 2ª edição, pág.239;

[4] OTERO, Paulo; “Direito do Procedimento Administrativo”, voli, Almedina, 2016;

[5] AROSO de ALEMEIDA, Mário; “Teoria Geral do Direito Administrativo”; Almedina, 2016, 3ª edição;

[6] PEREIRA da SILVA, Vasco; “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”; Almedina, 2009, 2ª edição atualizada;

[7]http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/3f30fb8cf298aa768025809d0052248d?OpenDocument

[8] Atenção que a enumeração é meramente exemplificativa;

[9]http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/3f30fb8cf298aa768025809d0052248d?OpenDocument