Suspensão da instância/Falta
de prévia elaboração do despacho saneador
Alex Santi nº24926
Acórdão do
Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:
634/15.9
Data:
11.07.2018
O acórdão
a ser objeto de análise provém do Tribunal Central Administrativo Sul, do qual
envolve um recurso jurisdicional em que a recorrente pede a revogação ou
anulação da decisão do Tribunal Administrativo de Loulé. Antes de mais é
necessário fazer referência as partes do processo, aos pedidos, e a decisão do qual
se recorre.
Ora, foi
intentada ação administrativa especial no Tribunal Administrativo de Loulé em
4.8.2015, por vários autores contra P…,Sociedade para R…, SA, indicando como
contra interessados o Ministério das Finanças, o Ministério do Ambiente,
Ordenamento do Território e Energia, e o Município de Faro, através do qual foi
peticionada:
1) a invalidação da deliberação do
Conselho Administrativo de P…, que determinou a demolição da casa de cada um
dos autores; 2) a
condenação do contra interessados Ministério do Ambiente e Ordenamento do
Território e Energia a proceder à delimitação da margem dominial da Ilha da
Culatra, junto ao núcleo dos Hangares, por forma a estabelecer quais são os exatos
limites dessa margem e assim confirmar que nenhuma das casas dos autores se
localiza no domínio público hídrico;3)
condenação da P… e dos contrainteressados a reconhecerem o direito de
propriedade de cada um dos autores sobre suas casas e sobre os terrenos em que
estas estão implantadas, incluindo os respetivos logradouros; 4) a
condenação da P…e dos contra interessadas a reconhecerem a legalidade
urbanística dessas construções. Como veremos os pedidos 1) e 3) são os que
relevam para decisão contida no acórdão em análise.
Como já
sabemos, trata-se de um recurso, sendo assim, devemos considerar a decisão do
tribunal administrativo de 1ª instância,
no qual, por virtude da ocorrência de incompetência material no que concerne ao
3º pedido, isto é, ao reconhecimento do direito de propriedade dos AA sobre os terrenos
e as casa, veio decretar a suspensão da instância com fundamento no artigo 15º
nº 1 do CPTA, no qual se estatui o seguinte: “Quando o conhecimento do objeto da ação dependa, no todo ou em parte,
da decisão de uma ou mais questões da competência de tribunal pertencente a
outra jurisdição, pode o juiz sobrestar na decisão até que o tribunal
competente se pronuncie.”
O Ministério
Público, por sua vez, pronunciou-se ao abrigo do disposto 85º nº2 do CPTA, pelo
qual, entre outras alegações, sustentou a incompetência material dos tribunais
administrativos para conhecerem do pedido de reconhecimento da propriedade dos
autores e defendeu, também, ser esta uma causa prejudicial, devendo a mesma ser
intentada nos tribunais comuns; sendo em contrapartida a causa principal da
ação administrativa especial o ato administrativo
que se quer impugnar, por isso deve ser decidida a questão do direito de
propriedade pelos tribunais comuns para se poder apreciar dos vícios imputados ao
ato administrativo impugnado.
Em suma, o
Ministério Público pugnou pela aplicação do artigo 15º nº1 CPTA tendo em vista
a suspensão da instância, tratando-se de uma faculdade dada ao juiz através dessa
norma, é um princípio de devolução facultativa . É oportuno referir que caso seja
suspensa a instância e a questão da propriedade dos autores decidida nos tribunais
comuns faz-se caso julgado material para a questão a apreciar, ou seja, produz
efeitos para fora do processo impondo a todos tribunais a definição dada à relação
controvertida, o que implica que todos têm que acatá-la, julgando em
conformidade e sem nova discussão; em contrapartida, se decidido como questão prejudicial
nos termos do artigo 15º nº 3 do CPTA faz apenas caso julgado formal, quer isso
dizer, produz efeitos apenas dentro do processo administrativo, como podemos
verificar numa passagem ao Comentário ao
Código de Processo no Tribunais Administrativos, onde explica-nos MARIO
AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA referente ao artigo 15º do
CPTA:
“Quando,
para conhecer do objeto da ação perante ele proposta, da competência dos
tribunais administrativos, o juiz administrativo se depara com a necessidade de
previamente serem decididas uma ou mais questões da competência de tribunal
pertencente a outra jurisdição, a lei consente-lhe a liberdade de tomar uma de
duas atitudes: ou sobrestar na decisão até que o tribunal competente se
pronuncie, ou decidir a questão prejudicial com base nos elementos disponíveis
no processo administrativo, hipótese em que os efeitos da decisão da questão
prejudicial ficam restritos ao âmbito do processo do contencioso administrativo(…)”.
Com isso, ao ser decidida a questão prejudicial pelo juiz administrativo, faz-se
caso julgado formal, ou seja, a decisão, incidindo sobre uma questão processual
não impede que a questão possa a ser discutida em processo diferente.
O artigo
15º do CPTA é uma norma de extensão da competência às questões das quais o
tribunal administrativo não teria competência, em ordem a poder, afinal de contas,
julgar do pedido principal no processo. Além disso, essas questões devem ser
prejudiciais, ou seja, devem ser decididas anteriormente, pela jurisdição
competente, para que o juiz administrativo possa decidir do mérito da causa na
respetiva ação administrativa, constitui por assim dizer pressuposto necessário
para decisão de mérito e deve ter com ela uma relação direta.
A Ré, P…, respondeu
as alegações do Ministério Público, em observância ao princípio do contraditório,
decorrente da norma contida no artigo 3º nº3 do CPC ex vi artigo 1º nº 1 CPTA, pelo
qual se pronuncia, contra o Ministério Público, afirmando não ser verdade que a
questão da aquisição do direito de propriedade, por via de usucapião, surge
apenas de forma indireta, como uma mera causa prejudicial, tendo antes sido
suscitada pelos AA a título principal, ou seja, como um pedido independente,
sem relação de prejudicialidade; por isso existe antes uma cumulação ilegal de pedidos, por ofensa ás
regras da competência em razão da matéria, do qual deve, consequentemente, dar
lugar a absolvição da instância, nos termos do artigo 5º nº 3 e 89º nº 4 al. j do
CPTA (a ação administrativa especial foi intentada no tribunal em 4.08.2015
o que significa que é anterior a redação dada pelo DL 214-G/2015, de 2/10,
visto isso as referências feitas no acórdão correspondem a anterior redação,
contudo foram por nós retificadas em correspondência com o texto atual). Logo, defende
a Ré a impossibilidade de sanação ou extensão da competência ao abrigo do
artigo 15º do CPTA, pois a reconhecimento do direito de propriedade não é uma causa
prejudicial, mas sim um pedido principal feito pelos AA.
Após a resposta da Ré, P…, em relação as alegações do Ministério
Público, foi proferida a decisão prescindindo do devido despacho saneador, ou
seja, o Tribunal Administrativo de Loulé proferiu decisão de suspensão da
instância, pelo motivos já referenciados, sem conhecer das exceções suscitadas
nas contestações, como se impunha face ao estatuído no art. 88º nº1 do CPTA.
Com isso, a recorrente P… interpôs recurso jurisdicional dessa decisão
para o Tribunal Central Administrativo Sul, suscitando a questão de saber se
ocorre nulidade processual nos termos do art. 195º nº1, CPC, por: 1)violação do
princípio do contraditório; 2) falta de prévia elaboração do despacho saneador;
3) se a decisão recorrida enferma de erro ao ter determinado a suspensão da instância
ao abrigo do art. 15º nº 1 do CPTA.
Ora, o que o Tribunal vem reconhecer, em primeiro lugar, é que, para
além da incompetência material da jurisdição administrativa no que concerne ao
3º pedido, a aplicação do art. 15º do CPTA vê-se impossibilitada, uma vez que,
esse artigo pressupõe que a questão da propriedade surja como meramente
prejudicial e não como um dos pedidos formulados na ação, pois essa solução levaria a uma exceção dilatória, nos tribunais
comuns, por litispendência, face à presente ação administrativa, uma vez que é
peticionado pelos AA o mesmo pedido em dois tribunais, art.89º nº4 al. l do
CPC. A solução para essa incompatibilidade, em que se cria uma litispendência, entre
suspensão da instância e decisão na jurisdição comum, poderia ter sido levada a
cabo por absolvição da instância do pedido sobre o reconhecimento do direito de
propriedade (art, 5º nº3) que havia sido invocada por P…, no despacho saneador
previsto no art. 88º do CPTA, que estabelece que ele é proferido quando haja
que conhecer das exceções dilatórias e nulidades processuais suscitadas pelas
partes.
Contudo, o Tribunal não proferiu o devido despacho sanador, como prevê
o art. 88º nº1 al. a) do CPTA, cabendo aqui a pergunta se há lugar a nulidade
processual prevista no artigo 195º nº1 no CPC: a reposta do tribunal de recurso
é afirmativa, tal como alegada pela recorrente, pois, o artigo 195º nº1 e 2, conduz
a anulação de todo o processado a partir do momento em que se verificou tal
omissão, quer dizer, imediatamente antes da decisão recorrida, tendo como efeito
a anulação dessa. Logo, o TAC Sul concedeu provimento ao recurso com base na
falta de prévia elaboração do despacho saneador, geradora de nulidade
processual com a consequente baixa do processo ao TAC de Loulé, com vista ao
prosseguimento nessa instância, assim declarou o acórdão, na decisão que vem
anular a decisão recorrida.
A nosso ver o TCA Sul julgou como era de direito, apesar da questão
levantada pela recorrente P… em relação ao erro aplicação do art. 15º do CPTA, do
qual o tribunal de recurso posiciona-se no acórdão também nesse sentido, ficar
prejudicada uma vez que ocorre nulidade da decisão e consequente baixa do
processo ao TAC de Loulé, para nesse ter continuidade, devendo o mesmo proferir
despacho saneador e conhecer das exceções dilatórias supra consideradas. Após se decidir sobre a absolvição da instância
nesse tribunal quanto ao 3º pedido é que se poderá determinar a aplicação do
art. 15º do CPTA.
Por conseguinte o tribunal de recurso conhece da questão essencial da ausência
do devido despacho saneador que leva a decisão do tribunal de 1ª instância a
nulidade, podendo-se concluir que a falta desse pronunciamento no processo conduz
a nulidade do ato (decisão) por omissão, devendo ser anulados também os atos
subsequentes a ele, art. 195 nº2. Por mais quando haja exceções dilatórias a
serem conhecidas suscitadas pelas partes ou de conhecimento oficioso, com a
correção dada pelo tribunal recorrente faz-se o que é devido para a retoma de
uma ação que não correu a sua tramitação processual de forma regular.
BIBLIOGRAFIA
Manual de Processo Administrativo, MÁRIO AROSO DE
ALMEIDA, 3º edição, 2017, páginas 360 e ss.
Direito Processual Civil, JORGE AUGUSTO PAIS DO AMARAL,
12º edição, 2015, páginas 162 a 164, 278 e ss., 413 a 415.
Comentário ao Código de Processo nos Tribunais
Administrativos, MÁRIO AROSO
DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNADES CADILHA, artigos
15º e 88º. 
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