Apreciação ao Ac.19/12/2014 do Tribunal Central Administrativo do Norte- Ruben Caio

Ruben Caio- 27685

Apreciação ao acórdão 19/12/2014 do Tribunal Central Administrativo do Norte- Actos Confirmativos

No acórdão em questão, foi interposto um recurso jurisdicional do acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, de 29/11/2013, que manteve a sentença de 11/10/2012, pela qual foi o recorrido, Instituto de Emprego e Formação Profissional, absolvido da instância, nos termos dos artºs 89º nº 1 alª h) do CPTA e 288º nº 1 alª e) do CPC, por se julgar verificada a caducidade do direito de acção.
Invocou para tanto, em síntese, que a decisão administrativa do IEFP, IP, de 25/08/2011 é impugnável, já que não configura acto meramente confirmativo da decisão de 1º grau, proferida em 05/08/2009, no sentido de dever o recorrente proceder à reposição voluntária da quantia de €36.966,40 e se relativamente à primeira decisão do recorrido se verificou caducidade do direito de acção, já se mostra tempestivo o exercício do direito de acção relativamente à segunda decisão.O recorrido contra-alegou defendendo a manutenção do decidido.
O Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Ora, de acordo com o actual padrão de impugnabilidade, para poder ser objecto de impugnação contenciosa, a decisão administrativa terá de configurar acto administrativo dotado de eficácia externa actual ou potencial;

II – Matéria de facto. 

1.º - Por termo de responsabilidade de 18/06/2001, o réu atribuiu a um  empresário em nome individual, um apoio financeiro no âmbito do programa de iniciativa local de emprego para a criação de três postos de trabalho, no valor de “7.765.963$00” (cf. folhas 128 a 131 do processo administrativo);

Em 23/12/2002, entre o réu e o autor foi outorgado um contrato de fiança, constando da cláusula 1.ª o seguinte: «O 2.º outorgante [o A.] obriga-se…a responder perante o IEFP, em caso de incumprimento, pelas obrigações assumidas pelo Senhor MCCA….» - 

Em 06 de Agosto de 2009, o autor foi notificado da seguinte decisão (por excerto): 

«…Foi determinado por despacho de 05/08/2009 da Sra. Directora do Centro de Emprego a conversão do subsídio não reembolsável de valor igual a 21 655,81€…em reembolsável e o vencimento imediato do total da dívida, no valor de 36 966,40€ (…). 

Assim, fica V. Exa., na qualidade de fiador, notificado para proceder à reposição voluntária da totalidade da dívida, no valor de 36 966,40€…Se esta não for efectuada no prazo de 90 dias, o processo será remetido à Repartição de Finanças da sede da empresa para cobrança coerciva (…)» - (cf. folhas 198 a 201 do processo administrativo); 

4.º - Em 10 de Outubro de 2009, o ora autor subscreveu um recurso hierárquico dirigido ao Presidente do Conselho Directivo do IEFP e interposto contra a decisão referida no ponto anterior; 

5.º - Em 15 de Fevereiro de 2011, pelo ofício n.º 260/DN-EAM/2011 do R., o A. foi notificado do seguinte (por excerto): «…informa-se que o valor da dívida referente ao Processo n.º 20/2000/ILE apresentado por MCCA é de 37 028,40€ (…)» - (cf. folhas 207 a 209 do processo administrativo); 

6.º - Em 23/02/2011, o A. remeteu ao Presidente do Conselho Directivo do IEFP um recurso hierárquico interposto da comunicação aludida no ponto antecedente (cf. folhas 38 a 42 dos autos); 

7.º - Sobre a Informação n.º 99 da Delegação Regional Norte do IEFP, foi proferido pelo Delegado Regional do R. o despacho de 25 de Agosto de 2011, que decidiu pela improcedência do recurso, por extemporaneidade, e pela confirmação do despacho da Directora do Centro de Emprego de A... de 05 de Agosto de 2009 (cf. folhas 219 a 224 do processo administrativo); 

8.º - O A. intentou a presente acção no dia 27 de Setembro de 2011.

 “Vista informação manuscrita na última folha desta informação. Tendo tomado, por essa via, conhecimento de que houve um lapso no registo de valor na aplicação SIGOFA-reembolsos que resultou na menção de um valor em dívida diferente, nos termos do art. 148º do CPA, rectifico o meu despacho supra de 2009.08.05, clarificando-o para fazer constar como valor correcto da dívida o montante de €37.028,40” – cf. folhas 193 do processo apenso aos autos cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.”

Direito

     A inimpugnabilidade do acto administrativo é uma excepção dilatória que, como tal, obsta ao prosseguimento do processo para conhecimento do mérito, conforme previsto no artigo 89º, nº 1, alínea c), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

A decisão de 25/08/2011 será um acto inimpugnável se se tratar de um acto confirmativo.

Acto confirmativo é aquele que, emanado da mesma entidade, e dirigindo-se ao mesmo destinatário, repete o conteúdo de um acto anterior, perante pressupostos de facto e de direito idênticos, e sem que o reexame desses pressupostos decorra de revisão imposta por lei.”

Para que um acto administrativo possa ser considerado confirmativo de outro, é necessário não só que tenham como pressupostos a mesma situação fáctica e o mesmo regime jurídico, mas também que em ambos seja utilizada a mesma fundamentação.

 Norte

Qualquer decisão administrativa pode ser hoje impugnável, questão é que o seu conteúdo projecte efeitos jurídicos para o exterior, isto é, tenha eficácia externa, independentemente de ser lesivo ou não, face ao disposto no artigo 51º nº 1 do CPTA.

2. Acto confirmativo é aquele que, emanado da mesma entidade, e dirigindo-se ao mesmo destinatário, repete o conteúdo de um acto anterior, perante pressupostos de facto e de direito idênticos, e sem que o reexame desses pressupostos decorra de revisão.

3. A não ser que padeça de vícios próprios, o acto rectificativo não abre de novo a via contenciosa se o acto rectificado, impugnável, ficou consolidado na ordem jurídica por falta de atempada impugnação. 

4. Sendo o prazo de três meses para impugnar um acto anulável um prazo adjectivo, nos termos dos artigos 58º nº 2 alª b) e 59º nº 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, e artigo 144º nº 4 do antigo Código de Processo Civil (artigo 138º nº 1, do actual Código Processo Civil), a contagem dos três meses suspende-se durante as férias judiciais e passa a ser a referência 90dias.

      O acórdão se entende como identidade de decisão:  “…entendendo-se como identidade de decisão a existência de identidade da resolução dada ao caso concreto, mas também identidade de fundamentação da decisão e identidade das circunstâncias ou pressupostos da decisão.
    Nesta consonância, os actos confirmativos (bem como os actos de mera execução de acto administrativo anterior), na medida em que nada inovam na esfera jurídica, não alterando o “status quo ante”, limitando-se a descrever uma situação anteriormente criada, por forma a confirmar (ou a dar execução a acto anterior), sem produzir qualquer efeito, são inimpugnáveis contenciosamente.

E é precisamente a falta desta eficácia externa que faz com que o acto meramente confirmativo seja contenciosamente inimpugnável, pois que, limitando-se ele a confirmar um acto administrativo anterior, a eficácia externa é deste e não dele próprio; ou seja, nada inova, apenas confirma acto administrativo já consolidado.

Os actos confirmativos são actos administrativos que se limitam apenas a confirmar definições jurídicas introduzidas por actos administrativos anteriores e, como tal, o acto confirmativo é aquele cujo objecto é igual ao de acto definitivo ou contenciosamente impugnável anteriormente praticado, e do qual resultara já definida a situação jurídica da Administração e do administrado.

Nos termos do artigo 53.º do CPTA apenas são inimpugnáveis os actos confirmativos quando o acto administrativo anterior “tenha sido impugnado pelo autor”, “tenha sido objecto de notificação ao autor” ou “tenha sido objecto de publicação sem que tivesse de ser notificado ao autor”.

Deste preceito resulta que os actos confirmativos não podem ser aproveitados para reabrir um litígio. Tendo o acto administrativo anterior sido impugnado, ocorreu já uma decisão relativa à questão em apreço. Assim, não pode existir nova impugnação que vá incidir sobre o mesmo acto, desse modo contornando a lei e eternizando os procedimentos administrativos “através de requerimentos sucessivos”. Da mesma forma, o acto confirmativo não poderá ser impugnado quando o acto anterior não o foi, uma vez que o indivíduo deve proceder à impugnação do acto administrativo dentro dos prazos legais. Admitir a impugnação do acto confirmativo, neste caso, seria permitir que o litígio fosse suscitado sem observância dos prazos legais. Tal só não ocorrerá quando o acto anterior não tiver sido notificado ao interessado ou publicado, uma vez que, em tal hipótese, o sujeito não tem conhecimento do acto para exercer o seu direito de impugnação. Quanto aos actos nulos, impugnáveis a todo o tempo (ex vi nº1 do art. 58.º CPTA), deve entender-se que o verdadeiro objecto de impugnação é o acto confirmado e não o acto confirmativo.

No seguimento desta ideia do professor Mário Esteves de Oliveira, faz-me estar de acordo com a decisão do Tribunal e isto porque não se pretendeu modificar ou alterar substancialmente o acto de 05/08/2009, mas apenas corrigir um erro de cálculo. 

De acordo com o professor, este invocava a inimpugnabilidade dos actos confirmativos com fundamento no seu carácter não definitivo. O mesmo autor considera necessário o preenchimento de determinados requisitos para que ao sujeito seja impedida reacção contenciosa. São esses os seguintes: acto confirmado e confirmativo devem ser praticados ao abrigo da mesma disciplina jurídica, isto é, não poderá ter ocorrido qualquer alteração legal ou regulamentar; o particular deve ter conhecimento do acto confirmado antes da interposição de recurso contra o acto confirmativo; e, por último, deve verificar-se uma total correspondência entre os seus diversos elementos e as do acto confirmado, caso contrário o acto só será de considerar como parcialmente confirmativo, tornando-se susceptível de impugnação contenciosa.   

O erro de cálculo que aqui se fala, revela-se evidente em face das circunstâncias que rodearam a prática do acto, pois para se aferir da sua existência é suficiente atender ao valor do subsídio e prestações pagas pelo beneficiário.

O acto de 30/01/2011 não é um acto confirmativo mas apenas um acto rectificativo do acto de 05/09/2009, impugnável, é certo, mas apenas no caso de padecer de vícios próprios, que não sejam consequência da suposta ilegalidade do primeiro acto rectificado, o que não é o caso.

Pelo que, correctamente, se concluiu no acórdão recorrido que:

“Nestes termos, sendo o acto corporizado na notificação de 14/02/2011 um acto de rectificação, ele integra-se no acto retificado, à luz do disposto no art. 148º do CPA fazendo com que «o acto rectificado valha sempre, desde a sua prática, com o sentido e a medida agora corrigidas« (neste sentido, Mário Esteves de Oliveira e outros, in Código de Procedimento Administrativo, comentado, 2ª edição, pág. 698), não reabrindo a via contenciosa para discutir os pressupostos de facto e de direito em que assentou o acto rectificado.

Bibliografia

Acórdão de 22/07/1995

Esteves de Oliveira, Mário- Código de Procedimento Administrativo anotado, 2ª ed.