Luciana Botelho Cardoso Aires de Campos,
nº 28108
1.
Enquadramento
Histórico
É possível verificar, no contencioso
administrativo, dois modelos principais. Primeiramente, o objetivismo, um
modelo que se centra na tutela da legalidade da atuação da administração e na sua
prossecução do interesse público. Nos países em que este modelo se verifica, é
comum haver uma autoridade administrativa que é competente para resolver os
litígios dessa matéria, ou seja, não há uma separação de poderes significativa.
Por sua vez, o modelo subjetivista visa tutelar os direitos ou as posições
jurídicas individualizadoras dos particulares, tendo como principal objetivo na
resolução do processo a defesa da posição jurídica do particular que foi lesada
pela Administração. Nos países que seguem este modelo, há uma maior separação
de poderes, e os litígios são geralmente resolvidos em tribunal, onde o juiz
tem plena jurisdição para julgar estas questões, proferindo sentença que vincula
a Administração.
O que distingue estes dois modelos é a
separação de poderes, o tipo e grau de vinculação jurídica da Administração à
decisão que advém do litigo, e a importância dada aos direitos fundamentais dos
particulares. A opção por um modelo subjetivista é mais tendencial nos dias de
hoje, pois os modelos objetivistas puros já foram ultrapassados. Atualmente, há
uma propensão maior para a subjectivização da justiça administrativa, de modo a
assegurar uma proteção judicial efetiva dos direitos dos particulares. Mas isto
não significa que se possa ignorar a importância de assegurar a legalidade de
atividade administrativa. Não passa apenas pela proteção jurídica dos direitos
e interesses dos particulares, pois tem de haver sempre uma prossecução o
interesse publico e legalidade da atividade administrativa.
O Professor Vieira de Andrade defende que
“a opção mais adequada para o legislador é de uma construção normativa que
combine, sem preconceitos, aspetos de ambos os modelos, aproveitando, na medida
do possível, as vantagens de cada um”[1].
Isto traduz-se em várias concretizações, nomeadamente numa divisão entre a
administração e os tribunais, o que dá lugar ao princípio da juridicidade da
administração, onde esta é sujeita ao princípio da legalidade mas também está
excluída da reserva da função legislativa. A administração terá sempre de se
vincular ao interesse público, que por sua vez se reflete na defesa dos
interesse dos particulares. Ou seja, não pode existir uma relação de
subordinação dos particulares face à Administração quando estes vão a litigio,
pois estes têm o direito de ver os seus interesses protegidos e o direito
fundamental de pleno acesso à justiça. Tem de ser garantido que o processo
administrativo é um verdadeiro processo jurisdicional, onde a parte se encontra
numa posição de igualdade perante a administração, que está vinculada à
sentença que o tribunal proferir.
Quanto ao tópico em apreço, a
legitimidade passiva das entidades públicas, o art. 10º/2 do Código de Processo
nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA) sofreu uma alteração na reforma
de 2002, que teve como objetivo resolver o problema do “erro na identificação
do autor do ato recorrido que, durante a vigência da Lei de Processo nos
Tribunais Administrativos, constituiu com frequência um obstáculo ao
conhecimento de mérito”[2].
Antes desta reforma, a legitimidade passiva pertencia ao órgão autor do ato
administrativo. Após a reforma, passou a ser a pessoa coletiva de direito público
no seu todo. A reforma deste artigo pode
ser considerada uma fuga ao subjetivismo, porque para o contencioso
administrativo ser verdadeiramente subjetivo, não seria chamado ao litigio a
entidade publica no seu todo nos casos em que o ato administrativo tenha sido
praticado por um órgão especifico. O subjetivismo exige que sejam chamados a
juízo os verdadeiros autores dos atos, que são os órgãos da entidade pública, aqueles
que atuam no quadro da função administrativa. Isto justifica-se pelo facto de o
órgão que praticou o ato é o sujeito indicado para defender a sua posição perante
um tribunal, e não a pessoa coletiva no seu todo.
2.
Apresentação
do Tema
A legitimidade passiva encontra a sua
regra geral no art. 10º/1/ primeira parte do CPTA, que consta que as ações devem ser
propostas contra “a outra parte na relação material controvertida”[3].
Este critério advém do art. 9º/1 CPTA e acaba por ter pouca aplicabilidade,
porque maior parte dos tipos de litígio administrativos não seguem essa forma
típica, sendo muito mais complexos. Surge então a segunda parte do art. 10º/1
do CPTA, que alarga o conceito de legitimidade passiva a “pessoas ou entidades
titulares de interesses contrapostos ao autor”[4].
Quanto à legitimidade das entidades
públicas, a regra consta do art. 10º/2 CPTA, que atribui legitimidade passiva à
“pessoa coletiva de direito público”[5].
Neste sentido, o Professor Vasco Pereira da Silva defende que a pessoa coletiva
publica não está “em condições de poder continuar a funcionar como um único
sujeito de imputação de condutas administrativas em razão da complexidade da
organização administrativa e natureza multifacetadas das modernas relações
administrativas multilaterais”[6].
Existe uma diversidade de natureza presente nos diferentes órgãos da
administração, tendo cada um deles um certo poder decisório e liberdade para
atuar dentro dos limites impostos, que resulta numa descentralização da
administração. Esta complexidade da estrutura administrativa exige que seja
dada uma maior importância às relações interorgânicas e intraorgânicas. Estas
relações fazem parte da realidade que surge no interior de uma pessoa coletiva e
também têm de estar circunscritas ao principio da legalidade e à defesa dos
interesses dos particulares e dos direitos fundamentais. Esta situação não é
compatível com o art. 10º/2 do CPTA, que atribui legalidade passiva apenas às pessoas
coletivas no seu todo, não tendo em consideração a autonomia de cada órgão
dentro da administração. Há então uma necessidade de repensar os conceitos
introduzidos pela reforma de 2002, como tem sido discutido noutros países.
No direito italiano, fala-se na dessubjetivação
da organização administrativa, que implica um afastamento dos conceitos
tradicionais, passando a ser os ufficio (serviços)
os únicos sujeitos de direito administrativo. No direito alemão, surge a ideia
de relativizar o conceito de pessoa coletiva, que é uma espécie de conceito
técnico-jurídico artístico, mais do que uma figura operativa. Focam-se mais na noção
da capacidade judiciária: sendo que os órgãos possuem essa capacidade, é
possível serem sujeitos nas relações jurídico-administrativas.
A opinião do Professor Vasco Pereira da
Silva quanto ao nosso ordenamento jurídico é que este tem acompanhado a
tendência “que parte do entendimento da autoridades administrativas, e não
apenas das pessoas coletivas em que elas se integram, como sujeitos de direito, suscetíveis de
titularidade de posições ativas e passivas”[7].
Por exemplo, as normas da Constituição da República Portuguesa (doravante CRP)
falam de órgão administrativos, e as normas do CPA atribuem aos órgãos
administrativos importantes poderes de atuação nas relações administrativas
(arts. 13º e ss. CPA, art. 51º/1, 14º/4 CPA). Por estas razões, explica o
Professor Vasco Pereira da Silva, na nossa ordem jurídica “também (...) se
relativiza a ideia de personalidade jurídica das entidades publicas, e se dá
antes primazia à atuação dos seus órgãos, fazendo das autoridades
administrativas sujeitos funcionais de relações jurídicas, dotados de
capacidade jurídica própria, e admitindo-se, portanto, a existência de relações
interorgânicas”[8].
O artigo 10º/2 do CPTA não abrange essas
relações interorgânicas que também têm de obedecer ao princípio da legalidade. O
contencioso administrativo tem de abranger os órgãos em si, devido a essas
relações administrativas que têm de ser reguladas, com respeito pelos direitos
fundamentais. Deve dar-se primazia à atuação dos órgãos administrativos,
fazendo destes sujeitos funcionais de relações jurídicas, dotados de capacidade
jurídica própria, admitindo-se assim a existência de relações interorgânicas (no
caso de serem relações entre órgãos de diferentes pessoas coletivas de direito
público) e intraorgânicas (no caso de serem relações entre órgãos da mesma
pessoa coletiva de direito público).
Ademais, a lógica do art. 10º/2 do CPTA
torna-se ainda mais difícil de compreender quando se analisa o nº4 do mesmo
artigo, que considera a ação regularmente proposta quando tenha sido indicada
como parte no litígio o órgão dessa pessoa coletiva de direito publico. A mesma
lógica é sustentada no art. 78º/3 do CPTA. Estas normas suportam o que é
defendido pelo Professor Vasco Pereira da Silva, pois abrem a hipótese de serem
demandados nas ações os órgãos responsáveis pelo ato administrativo, ainda que o
façam em representação da pessoa coletiva de direito público e por via da exceção
apresentada nestes artigos.
3.
Conclusões
Após esta exposição, cumpre-me expor algumas
conclusões. Primeiramente, o texto do art. 10º/2 do CPTA não apresenta uma
solução compatível com a realidade de hoje em dia na questão da legitimidade
passiva das entidades públicas. Concordo com a posição do Professor Vasco
Pereira da Silva, pois atualmente existe uma enorme “complexidade da
organização administrativa”[9],
o que dificulta a situação de a pessoa coletiva de direito público ser o único
sujeito nas ações administrativas propostas contra entidades públicas. Porém, é
também verdade que as exceções dos arts. 10º/4 e 78º/3 do CPTA tornam o artigo
10º/2 bastante redundante, sendo que a regra geral desse artigo já não poderá
valer como tal. Estas exceções oferecem uma outra solução, que na prática é
também utilizada como regra: é chamado a litígio o autor do ato, que é o órgão
que o pratica, mesmo que em representação da pessoa coletiva de direito público.
É também importante reconhecer o órgão da pessoa coletiva como parte porque,
como foi referido, estes fazem parte de relações interorgânicas e intraorgânicas,
relações estas que têm obrigatoriamente de ser reguladas e por isso os órgãos necessitam
de ser verdadeiros sujeitos nas ações administrativas, com capacidade jurídica
própria. Por todas estas razões, parece-me claro que o disposto no art. 10º/2 não
é compatível com a realidade atual, sendo uma solução mais favorável a solução
subjetivista de considerar os órgãos da pessoa coletiva como verdadeiras partes
no litígio. São os órgãos que atuam na função administrativa e foi o órgão
especifico que praticou o ato em litígio, por isso será sempre o sujeito mais
indicado para se defender no processo.
[1] Andrade,
José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa,
Lições, 16ª Edição, 2017, Almedina
[2] Mealha,
Esperança, Personalidade Judiciária e
Legitimidade Passiva das Entidades Públicas, 2010, CEDIPRE (Centro de Estudos
de Direito Público e Relação), disponível em:
[3] Código
de Processo nos Tribunais Administrativos, Art. 10º
[4] Idem.
[5] Idem.
[6] Silva,
Vasco Pereira de, O Contencioso
Administrativo no Divã da Psicanálise, Ensaio sobre as Ações no Novo Processo
Administrativo, 2ª Edição, 2009, Almedina
[7] Silva,
Vasco Pereira de, O Contencioso
Administrativo no Divã da Psicanálise, Ensaio sobre as Ações no Novo Processo
Administrativo, 2ª Edição, 2009, Almedina
[8] Idem.
[9] Silva,
Vasco Pereira de, O Contencioso
Administrativo no Divã da Psicanálise, Ensaio sobre as Ações no Novo Processo
Administrativo, 2ª Edição, 2009, Almedina
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