Impugnação de atos administrativos
Nome: Alexandra
Isabel da Silva Santos
Nº: 26702
Programa
I. Introdução
II. Desenvolvimento
I. Introdução
II. Desenvolvimento
i. Nulidade e Anulabilidade
ii. Enquadramento geral à luz do Código e suas revisões
iii. Legitimidade
iv. Prazos
v. Não aceitação do ato impugnado
III. Conclusão
I.
Introdução
O presente trabalho visa explicitar e
desenvolver a matéria relativa a um dos meios processuais mais “famosos” no
seio do Direito do Contencioso Administrativo que se designa de: ação de
impugnação de atos administrativos podendo este ser encontrado nos artigos 50º
ss do CPTA. [1]
Com o grande volume de alterações
preconizadas pelo Decreto-lei 4/2015, de 7 de janeiro que aprovou o novo Código
do Procedimento Administrativo, a figura da impugnação de atos administrativos
também foi afetada. Diz o Professor Fausto Quadros que o Código aprovado em
1991 era um excelente Código e esta revisão foi a segunda, tendo havido ainda
uma outra em 1996. [2]
Toda esta problemática da impugnação de
atos administrativos centra-se na questão da validade dos atos administrativos
uma vez que a lei impõe que os mesmos sejam válidos para que possam assim ser
incontestáveis. Assim, se um ato administrativos não puder ser classificado
como válido, então este pode ser contestado ou atacado tanto perante a
Administração como perante os tribunais. [3]
A questão da impugnação de atos
administrativos enquadra-se no âmbito das pretensões relativas a atos
administrativos que se divide em impugnação de atos administrativos (anulação e
declaração de nulidade) e emissão de sentenças de condenação (condenação à
emissão de um ato administrativo e condenação à abstenção da prática de um ato
administrativo).
Assim, existem essencialmente duas
modalidades de impugnação de atos administrativos que são: a declaração de
nulidade de atos administrativos e a anulação de atos administrativos.
II. Desenvolvimento
Apresentada a problemática geral acerca
desta questão cabe agora desenvolver o tema através dos seguintes pontos: nulidade
e anulabilidade dos atos administrativos; enquadramento geral do tema à luz do
Código e suas revisões; legitimidade; prazos e não aceitação do ato impugnado.
i.
Nulidade e Anulabilidade
Como referi anteriormente, os atos
administrativos devem ser válidos para que possam ser incontestáveis e até
mesmo efetivos para a ordem jurídica da qual fazem parte até porque a
Administração está sujeita também ao princípio da eficiência.
Importa também salientar que a
Administração, através das competências que lhe são atribuídas deve agir de
modo a obter o melhor resultado no menor tempo possível. Ora, se um ato administrativo
for inválido não prossegue o fim para o qual foi criado pois nunca será
eficiente deste ponto de vista. Assim, se um ato for inválido, para além de
muitos outros problemas que pode causar, pode essencialmente colocar restrições
na esfera jurídica dos particulares enquanto destinatários do ato. Esta
situação é fundamental pois viola um princípio basilar da atuação
administrativa que é o princípio da legalidade. As modalidades aqui referidas
encontram-se então presentes no art. 50º/1 do CPTA.[4] A
declaração de nulidade tem por base o art. 161º CPA [5] e
é uma declaração com efeitos retroativos na medida em que todo o ato e
respetivos efeitos nas esferas jurídicas do particulares, para além disso a
declaração de nulidade pode ser obtida a todo o tempo por qualquer um dos
interessados. Cabe ainda dizer que, se o ato for nulo, os particulares têm um
direito de resistência (semelhante (apesar de diferente pois não faz parte do
mesmo âmbito) ao do art. 21º da Constituição da República Portuguesa no que cabe
a resistir a ofensas de direitos, liberdades e garantias fundamentais
conferidas pela Constituição) relativamente a esse ato na medida em que podem
opor-se às suas determinações.
A anulação de atos administrativos já foi
alvo de alterações uma vez que, no passado, o CPA não previa o mesmo regime de
anulabilidade que prevê hoje e que se encontra presente no art. 163º deste
diploma. A anulabilidade dos atos administrativos, ao contrário da nulidade,
não faz com que o ato nunca tenha produzido efeitos o que significa que o ato
produz efeitos e deve ser cumprido pelos particulares. O núcleo desta questão
dos efeitos centra-se no facto de, apesar de o ato produzir os seus efeitos, a
partir do momento em que é anulado é que tem efeito retroativo, ou seja, os efeitos
até aí produzidos são alvo de um “retrocesso” no tempo e são anulados
juntamente com o ato.
A anulabilidade depende, portanto, de um
ato administrativo de anulação ou de uma sentença de anulação. Qualquer um
destes determina a anulação do ato em causa.
ii.
Enquadramento geral à luz do Código e
suas revisões
Tal como refere o Advogado Marco
Caldeira, a definição de ato impugnável veio a ser alterada com o passar dos
anos [6].
Na anterior redação do art. 51º/1 CPTA delimitava-se que os atos
administrativos com eficácia externa, ainda que inseridos num procedimento
administrativo são aqueles em que o conteúdo é suscetível de lesar direitos ou
interesses legalmente protegidos. No entanto, a nova redação deste mesmo
preceito já vem referir que “ainda que
não ponham termo a um procedimento, são impugnáveis todas as decisões que, no
exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos
externos numa situação individual e concreta, incluindo as proferidas por
autoridades não integradas na Administração Pública e por entidades privadas
que atuem no exercício de poderes jurídico-administrativos”. [7]
O autor referido vem reforçar a
ideia de que a alteração que houve não foi tanto uma alteração substancial, mas
mais concretamente uma alteração estilística com pouca relevância. Acontece,
porém, agora que a definição deste art. 51º CPTA é semelhante à norma constante
do art. 148º CPA.
Mais importante do que estas
pequenas alterações pouco substanciais são as alteração ao nível da
impugnabilidade dos atos administrativos confirmativos que, na anterior revisão
do CPTA tinham um caráter de excecionalidade e nesta nova revisão já não é
possível que os mesmos sejam impugnados.
iii.
Legitimidade
A legitimidade em termos gerais pode
ser encontrada no art. 9º CPTA, no entanto pode dizer-se que a legitimidade
relativamente à impugnação de atos administrativos é regulada de um modo
especial pelos art. 55º ss CPTA.
Refere o Professor Vasco Pereira da
Silva que podemos distinguir três diferentes possibilidades em termos de
legitimidade ativa: ação particular (pretende-se defender direitos e interesses
dos particulares nos termos do art. 55º/1/a) CPTA. Neste caso a legitimidade
acaba por depender da existência de um interesse direto e pessoal na ação de
impugnação do ato em causa. Esta possibilidade estende-se ainda a entidades
públicas e privadas na medida em que estejam em causa direitos ou interesses
que lhes cumpra defender – alínea c) do art. 55º/1 CPTA), ação popular (neste
caso importa ver as pessoa e entidades presentes no art. 9º/2 CPTA e conjugar
esse mesmo artigo com a Lei 83/95, de 31 de agosto [8])
ou ação pública (nesta situação é estabelecida a legitimidade do Ministério
Público – art. 55º/1/b) CPTA – bem como aos presidentes de órgãos colegiais
contra atos desse mesmo órgão. Estende-se ainda a outras entidades com o
objetivos de defesa da legalidade – art. 55º/1/e) CPTA).
Por fim, mas não menos importante
cabe analisar a tese do Professor Mário Aroso de Almeida relativa à alegação do
que este designa de interesse direto e pessoal. O Professor considera que
nestes casos de legitimidade ativa é importante aferir estes dois pressupostos
acrescido do interesse direto e pessoal [9].
Neste sentido importa referir que a legitimidade para impugnação de atos
pertence ao sujeito que alegue ser titular de direitos ou interesses legalmente
protegidos e que estão a ser prejudicados devido a uma determinada conduta por
parte da Administração. Assim, não se exige uma efetiva existência dos mesmos,
mas apenas uma alegação de existência invocada pelo autor.
O caráter pessoal trata de exigir
que a utilidade que o particular vise obter através da impugnação do ato seja
uma utilidade retirada para si próprio e não para proteger interesses que lhe
são alheios. Do outro lado podemos encontrar o tal interesse direto que se
materializa na questão de saber se aquele interesse que referi anteriormente
está a ser lesado, assim, não servem para estes efeitos interesses ou direitos
que possam eventualmente vir a ser lesados com determinado comportamento da
Administração.
A este propósito o Professor refere
ainda que o Supremo Tribunal Administrativo (doravante STA) tem aderido à ideia
de que o interesse direto deve ser aferido sobre o conteúdo da Petição Inicial
apresentada pelo Autor em juízo na medida em que se deve atender às vantagens
que o impugnante alega poderem vir a ter com a impugnação do ato.
Atendendo agora à legitimidade
passiva cabe referir que o CPTA não dispõe uma norma específica nesta matéria
tal como acontecia na legitimidade ativa. Assim aplicam-se as disposições
gerais do art. 10º CPTA. Geralmente a parte demandada é a pessoa coletiva de
Direito Público ou até mesmo ministérios. Cabe ainda referir que a lei
estabelece a necessidade de existência de litisconsórcio passivo na medida em
que possam fazer parte do processo os designados contrainteressados (art. 57º
CPTA).
iv.
Prazos
Em primeiro lugar cabe referir que
esta questão dos prazos para a propositura da ação relativa à impugnação de
atos administrativos é uma questão fundamental, uma vez que, com base no
princípio da segurança jurídica é necessário que os particulares saibam quando
podem usufruir deste tipo de ações sempre que vejam a sua esfera jurídica
afetada por atos da Administração.
Podem-se encontrar disposições
relativas a prazos nos art. 58º ss CPTA. Nestes termos, sempre que esteja em
causa a nulidade relativamente à impugnação de atos, o CPTA estabelece que não
há um prazo, podendo esta ação ser intentada a todo o tempo. Diferentes são os
casos de anulabilidade uma vez que nestes o prazo estabelecido para o
Ministério Público é de um ano e para outra entidades é de 3 meses (art.
58º/1/a) e b) CPTA), sendo estes prazos contados nos termos do art. 279º do
Código Civil (doravante CC).
Em termos de contagem do prazo é
importante referir que estes só começam a decorrer a partir do momento em que
houver notificação ao destinatário do ato, independentemente de publicitação –
isto para particulares. No caso de o ato ser relativo a entidades, então o
prazo começa a decorrer a partir da data de publicação ne medida em que estes
tenham que ser publicados ou a partir da data da notificação para as restantes
situações.
Relativamente à notificação referida
no parágrafo anterior cabe referir que esta tem que ser completa porque se não
o for pode não poder ser oponível aos particulares (art. 60º CPTA).
Relativamente aos atos anuláveis
parece-me importante referir que o legislador acabou por consagrar prazos
relativamente curtos. No entanto colocou uma espécie de proteção que é
consagrada no art. 38º CPTA na medida em que tornou legal a possibilidade de o
tribunal conhecer a título oficioso da ilegalidade de atos administrativos
mesmo depois de terem decorrido os prazos de impugnação.
v.
Não aceitação do ato impugnado
O Professor Mário Aroso de Almeida
refere que a não aceitação é um dos pressupostos específicos presentes no CPTA
relativo à impugnação de atos administrativos [10].
Refere o art. 56º CPTA que quem tenha
aceitado um determinado ato administrativo, expressa ou tacitamente depois de
este ter sido praticado, não pode recorrer à impugnação desse mesmo ato. Assim,
diz o Professor Mário Aroso de Almeida que a impugnação só é admissível se o
possível autor da ação de impugnação não tiver praticado atos incompatíveis com
a intenção de pôr em causa a validade desse mesmo ato.
Importa ainda referir, segundo o
Professor Mário Aroso de Almeida, que toda esta teoria serve apenas para atos
anuláveis e nunca para atos nulos.
A este propósito deve verificar-se
ainda o que é escrito pelo Professor Vasco Pereira da Silva que refere que a
declaração de aceitação deve estar “implícita na prática, espontânea e sem
reserva, de facto incompatível com a vontade de impugnar”. Refere ainda que
isso não impede que dentro dos prazos de impugnação não possa o particular
revogar a declaração em virtude de um determinado efeito relativo ao direito de
agir em juízo [11].
III. Conclusão
Aparentemente pode dizer-se que a
reforma de 2015 veio determinar uma espécie de unificação no âmbito dos tipos
de ações que anteriormente existiam. Apesar disso é possível verificar que esta
unificação é apenas aparente porque apesar de tudo parecer unificado, as regras
relativas a esta questão acabam por ser distintas conforme a atuação
administrativa em causa.
Assim, relativamente a todos os
pontos acima descritos acabaram por existir diversas alterações no seu modo de
funcionamento apesar de se dizer que se procedeu a uma unificação do sistema.
A matéria relativa à impugnação de
atos é, como já referi, uma matéria fundamental do Contencioso Administrativo e
o principal foco deste trabalho foi então apresentar esta matéria e também
discuti-la um pouco à luz das alterações existentes.
[2] Documento
apresentado no e-book do Centro de Estudos Judiciários de Outubro de 2016, O
Novo Código do Procedimento Administrativo – Conferências do CEJ 2014-2015.
[3] Aroso
de Almeida, Mário, Manual de Processo
Administrativo, 3ª Edição, 2017, Páginas 78 e 79.
[4] Que tem como
epígrafe: “A impugnação de um ato administrativo tem por objeto a anulação ou a
declaração de nulidade desse ato”.
[5] Código
do Procedimento Administrativo.
[6] Caldeira,
Marco – A impugnação de atos no novo
CPTA: âmbito, delimitação e pressupostos, inserido na obra Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA
por Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão, 2016, AAFDL Editora,
Página 249.
[7] Caldeira, Marco –
A impugnação de atos no novo CPTA:
âmbito, delimitação e pressupostos, inserido na obra Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA por Carla Amado Gomes, Ana
Fernanda Neves e Tiago Serrão, 2016, AAFDL Editora, Página 250.
[9] Aroso de Almeida,
Mário, Manual de Processo Administrativo,
3ª Edição, 2017, Página 223 e seguintes.
[10] Aroso de Almeida,
Mário, Manual de Processo Administrativo,
3ª Edição, 2017, Página 310.
[11] Pereira da Silva,
Vasco, O contencioso administrativo no
divã da psicanálise, 2ª edição, 2016, Almedina, Página 374
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