O DIREITO DE AÇÃO POPULAR
O direito à tutela jurisdicional efetiva,
consagrado no artigo 20.º da
Constituição da República Portuguesa (doravante, CRP), constitui um direito
fundamental e, simultaneamente, uma garantia imprescindível da proteção de
direitos fundamentais. Mediante o direito de ação, qualquer cidadão que se arrogue da titularidade de um direito ou
interesse legalmente protegido pode solicitar a intervenção judicial no sentido
de o ver reconhecido, enquanto direito próprio de quem o exerce[1].
A referência
a esta titularidade exclusiva desaparece, contudo, no exercício do direito de
ação popular. Com efeito, o artigo 52.º,
nº3 da CRP, ao consagrar o direito de ação popular, elenca,
exemplificativamente, os interesses
difusos em relação aos quais pode ser intentada esta ação popular, na sua
vertente preventiva ou de reação. Tais interesses difusos são, nomeadamente, a
saúde pública, o direito dos consumidores, a qualidade de vida, a preservação
do ambiente e do património cultural – e é na defesa destes interesses difusos,
coletivos e individuais homogéneos, que está patente a sua dimensão coletiva.
A lei que
regula a ação popular é a Lei nº83/95 de
31/08 (retificada pela Declaração de Retificação nº4/95x, de 12.10, e
alterada pelo Decreto-Lei nº214-G/2015, de 02/10), vulgarmente conhecida por Lei da Ação Popular (doravante, LAP). O
âmbito de aplicação da mesma contém um elenco exemplificativo e não taxativo,
sendo a mesma tendencialmente “globalizante”[2].
De acordo com o artigo 1.º, nº1 desta Lei, o direito de ação popular destina-se
à prevenção, cessação ou perseguição judicial das infrações previstas no nº3 do
artigo 52.º da CRP (também elencadas no nº2 deste artigo 1.º). Esta lei define
em que casos e em que termos são conferidos e podem ser exercidos o direito de
participação popular em procedimentos administrativos.
Importa
notar que esta ação popular não é uma forma especial de processo, traduzindo-se
antes num alargamento da legitimidade processual ativa, seja qual for a
natureza do processo a que se aplique. Esta é uma pretensão à atividade
jurisdicional[3].
Esta ação
popular pode ainda ser civil ou administrativa, como prevê o artigo 12.º da LAP.
Sendo civil, reveste qualquer das formas previstas no Código de Processo Civil.
Sendo administrativa, assume qualquer das formas consagradas no Código do
Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).
A ação
popular é um instrumento importante de participação política do cidadão e tem
uma grande relevância como instrumento na construção de uma verdadeira
democracia participativa por atribuir ao cidadão comum um autêntico poder
político. Este instrumento afigura-se como uma verdadeira forma de soberania
popular.
Incumbe,
antes de mais, caracterizar o que são interesses difusos, e como é que o
ambiente se enquadra nestes.
Os
interesses difusos latu sensu são os
interesses individuais generalizados, isto é, de “marcada dimensão social”[4],
estando assim mais próximos do interesse público, mas de natureza
essencialmente privatística, o que os aproxima dos interesses individuais. São
de natureza essencialmente privatística pois estes são relativos à fruição de
bens de uso pessoal, não sendo, contudo, suscetíveis de apropriação exclusiva
pelos respetivos titulares. Estes têm, assim, como característica essencial a
“dupla dimensão individual e supraindividual”. São, no fundo, interesses que
pertencem a todos, mas que não estão atribuídos a ninguém. Ou seja, a fruição
nestes interesses é comum e concorrente a todos os titulares, não podendo ser
exclusiva de nenhum. É o caso do
ambiente, previsto no artigo 52.º, n.º3, alínea a) da CRP e no artigo 1.º, nº2
da LAP (Lei da Ação Popular) – pertence a todos e não é exclusivo de ninguém.
A ação popular é um dos mecanismos de
proteção do ambiente,
especialmente quando envolve a Administração Pública. No tocante à proteção
ambiental, a Ação Popular tem como escopo a anulação do ato lesivo ao meio
ambiente, praticado pelo poder público ou não, tal como a consequente
condenação dos responsáveis pelo ato, determinando que se reconstitua a
situação que estava antes de se ter verificado a lesão, visando à recuperação
do ambiente degradado. O pedido pode ser cumulativo, ou alternativo. O objeto
mediato do pedido é a proteção ambiente, envolvendo a conservação e recuperação
do meio agredido.
O
contencioso administrativo era, tradicionalmente, apontado como bastante rígido
e complexo – devido aos traumas de infância a que o professor regente Vasco
Pereira da Silva faz referência – assente nas formas clássicas de atuação
administrativa (o ato, o contrato, e a norma administrativa), o que deixava
desprotegidas situações que não caberiam nestes parâmetros formais, sendo muito
limitada a possibilidade de intentar ações em tribunal. Por isso, a tutela do
ambiente era algo impensável no modelo de contencioso que vigorou até ao final
do século XX.
A partir de
1974, com a revolução de abril e com a atual Constituição, institui-se um modelo
de contencioso integralmente jurisdicionalizado. O texto constitucional
resultante da revisão de 1982, que implicou o alargamento do âmbito da
jurisdição administrativa, apontou também claramente no sentido de uma
subjectivização do modelo da justiça administrativa, a fim de assegurar uma
proteção mais adequada dos direitos dos administrados. As novidades mais
assinaláveis introduzidas na reforma de 2004 são a possibilidade de reagir
perante omissões da administração ou contra puras ações materiais, a
possibilidade de atuar preventivamente (evitando a prática de atos ou condutas
lesivas do ambiente), a possibilidade de, em determinadas condições, atuar
contra particulares e, finalmente, a introdução da figura dos processos
urgentes.
De notar,
ainda, - e com interesse especial para este trabalho – a consagração expressa
no CPTA da legitimidade de qualquer pessoa, bem como associações e fundações
dos interesses em causa para propor e intervir nos processos principais e
cautelares destinados à defesa de interesses como o ambiente, o urbanismo, o
ordenamento do território ou a qualidade de vida.
PAPEL DO MINSITÉRIO PÚBLICO:
Legitimidade na defesa do Ambiente
Quanto à
legitimidade ativa na defesa dos interesses difusos, a ação popular, em
contraposição com o artigo 30.º do CPC, o artigo
31.º do mesmo Diploma traduz-se no alargamento da legitimidade processual
ativa a todos os cidadãos, independentemente do seu interesse individual ou da
sua relação específica com os bens ou interesses em causa. Logo, o pressuposto
da legitimidade não tem de ser averiguado de forma concreta e casuística: qualquer
cidadão está legitimado para litigar independentemente de ter um interesse
pessoal e direto na demanda.
Nos termos
do artigo 2.º da LAP, são titulares
do direito da ação popular, de forma concorrente e autónoma:
1) qualquer
cidadão no gozo dos seus direitos civis e políticos;
2)
Associações e Fundações defensoras dos interesses previstos no artigo 1.º,
independentemente de terem ou não interesse na demanda;
3) Autarquias
locais em relação aos interesses de que sejam titulares residentes na área da
respetiva circunscrição.
E o Ministério Público: é,
atualmente, titular do direito de ação popular?
De uma
leitura do artigo 2.º da LAP, podemos constatar que o Ministério não faz parte
do elenco que mencionámos supra.
Porém, a recente alteração ao artigo 16.º da LAP refere que, no âmbito de ações populares, o Ministério
Público é titular da legitimidade ativa e dos poderes de representação e de
intervenção processual que lhe são conferidos por lei, podendo substituir-se ao
autor em caso de desistência da lide, bem como de transação ou de
comportamentos lesivos dos interesses em causa.
Para a
Professora CARLA AMADO GOMES, a razão da exclusão do Ministério Público do elenco
do artigo 2.º, nº1 pode estar relacionada com o facto de a LAP ser também um
regime de alargamento da legitimidade procedimental, realidade da qual o
Ministério Público estará, em regra, arredado. No entanto, nos locais
especificamente contenciosos, o MP está presente enquanto detentor de poder de
acção pública[5].
Podemos, então, considerar que o
Ministério Público tem legitimidade ativa para instaurar ações populares?
Importa ter
presente, e como faz notar MARIANA PAZ[6],
no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02/10, - que alterou a LAP -, se
pode ler que, a propósito da alteração à LAP, que as alterações aos artigos 12.º, 16.º e 19.º da Lei n.º 83/95, de 31 de
agosto, visam adequar o respetivo regime à estrutura das formas de processo que
foi introduzida pelo CPTA (nomeadamente ao artigo 85.º deste). Ou seja, e
como conclui MARIANA PAZ, parece resultar desta circunstância que a
legitimidade ativa conferida ao Ministério Público será efetivada apenas no
âmbito da jurisdição administrativa, confinada aos procedimentos previstos no
CPTA. Acrescento que seja também essa uma razão para o Ministério Público não
constar do elenco do artigo 2.º da LAP, sendo-lhe atribuído um artigo e,
consequentemente, um regime, autónomos.
O legislador
optou, claramente, por um Ministério Público defensor dos interesses difusos. O
CPTA, na reformulação operada pelo já referido DL nº214-G/2015, estabelece no
nº2 do artigo 9.º, em sintonia com o CPC (artigo 31.º do Diploma), que o
Ministério tem legitimidade para propor e intervir, nos termos previstos na
lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens
constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo,
o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os
bens do Estado, das Regiões Autónomas e das Autarquias Locais, assim como para
promover a execução das correspondentes decisões jurisdicionais, no âmbito dos
tribunais administrativos.
Este artigo 9.º, nº2 do CPTA reconhece, portanto, legitimidade ao
Ministério Público para a defesa de interesses difusos, sendo o exercício da ação popular
articulado com este artigo. O próprio
artigo 9o/2 do CPTA remete para a LAP a definição dos traços gerais do regime
que especializa, em questões pontuais, o quadro traçado no CPTA[7].
Importa
então agora aferir a legitimidade do Ministério Público em particular para a
defesa do ambiente, sendo que muitos autores o consideram mesmo como o “Guarda
do Ambiente”[8]. Era-lhe
atribuída legitimidade expressa no artigo 45.º, nº1 da revogada Lei de Bases do
Ambiente (LBA, doravante), para a defesa dos valores aí referidos. Porém, a Lei
nº19/2014, que aprovou as Bases da Política de Ambiente e revogou a LBA, não
atribui de forma expressa esta legitimidade ao MP. O artigo 7.º da referida Lei
(Direitos processuais em matéria de ambiente),
que prevê o exercício do direito de ação popular, não inclui expressamente o
Ministério Público no seu elenco, como antes constava do artigo 45.º. No
entanto, não procedemos aqui a uma interpretação literal entendendo que este
não tem legitimidade no atual Diploma.
Como refere MARGARIDA
PAZ[9],
a Lei de Bases do Ambiente foi reduzida a 24 artigos, de forma a simplificar a
definição do âmbito, objetivos e princípios gerais da política de ambiente. É,
aliás, o caso do artigo 7.º que define, somente em traços gerais e remissivos,
a tutela dos direitos e interesses legalmente protegidos em matéria de
ambiente. Ou seja, não foi intenção do legislador retirar a legitimidade ao
Ministério Público. Aliás, entendemos que esta Lei, - especialmente agora, por
ter sido simplificada, ser mais remissiva -, tem de ser interpretada à luz dos
restantes comandos normativos que regem esta matéria. Logo, e como já
mencionado, deve esta Lei atender ao artigo 9.º, nº2 do CPTA, que atribui,
indubitavelmente, legitimidade ao Ministério Público para propor e intervir nas
ações destinadas à defesa do ambiente, neste caso.
Ainda que já
tenhamos concluído que o MP tem legitimidade manifesta através deste artigo
9.º, nº2, se dúvidas restassem, não podemos desconsiderar o estatuto
constitucional do mesmo, da defesa dos interesses coletivos e difusos, onde
naturalmente se inclui o ambiente. Pode, pelo exposto, concluir-se pela
legitimidade plena na defesa dos interesses coletivos e difusos.
O Ministério
Público desempenha um papel fulcral em matéria de defesa dos interesses difusos
e coletivos, estando assim justificada a sua relevante e imprescindível
intervenção. O professor VASCO PEREIRA DA SILVA, em sede de aulas teóricas
qualifica o Ministério público como o dom quixote da justiça, defensor dos
órfãos e das viúvas, sendo, por isso, necessário que este utilize a ação
popular.
Considerações finais: A EFETIVIDADE
DA PROTEÇÃO AMBIENTAL
Numa
pesquisa realizada entre novembro de 2002 e maio de 2003, pesquisa a pedido da
Comissão Europeia, a ONGA EURONATURA – centro para o Direito Ambiental e
Desenvolvimento Sustentato, constatou que entre os anos de 1992 a 2003 foram
intentados nos Tribunais Administrativos de Círculo 266 ações populares
administrativas, sendo que nos últimos três anos a média anual foi de 12 ações.
Segundo as
conclusões a que a pesquisa chegou, Portugal é dos países que oferece condições
jurisdicionalizadas para um exercício amplo do direito de acesso aos tribunais
em matérias ambientais. Contudo, e comparando com os outros Estados-membros que
participaram do mesmo estudo, a prática judiciária aponta para baixas taxas de
litigação. E isto deve-se, em parte, pelo desconhecimento por parte dos
cidadãos dos instrumentos processuais que têm à mão, os custos financeiros que
acarreta interpor uma ação, acrescendo as despesas com peritagens (apesar de o
juiz poder tomar a iniciativa de investigar os factos por si, pela natureza do
Direito do Ambiente, é essencial que todos os factos invocados sejam
corroborados com documentos, testemunhas de peritos, pareceres técnicos, etc.)
e honorários.
Isto leva a
concluir que, apesar da inscrição do direito fundamental ao ambiente e à
qualidade de vida na Constituição da República Portuguesa, tendo eficácia e
aplicabilidade imediata, isso não garante a sua efetividade. Necessitam antes
de instrumentos aptos para garantir essa efetividade.
BIBLIOGRAFIA
FREITAS, Lebre de, Introdução ao Processo Civil: Conceito e
princípios gerais à luz do novo código, 4.ª edição, Coimbra: Gestlegal, 2017;
PES, João Hélio Ferreira, A
efetividade da “ação popular administrativa” e de instrumentos similares na
tutela de bens ambientais, Relatório final apresentado no Curso de Formação
Avançada para o Doutoramento em Ciências Jurídico-Políticas, na disciplina
Direito Administrativo sob a regência do Professor Doutor Marcelo Rebelo de
Sousa, Lisboa, 2008;
PAZ, Margarida, Entre
as Bases da Política do Ambiente e a Ação Popular: a legitimidade do Ministério
Público na defesa dos interesses difusos, Revista do Ministério Público,
Fevereiro de 2018;
Temas e Problemas de Processo
Administrativo, 2011,
2.ª edição, [ebook] Lisboa: Instituto de Ciências Jurídico-Políticas. Disponível
em:
https://www.icjp.pt/sites/default/files/media/ebook_processoadministrativoii_isbn_actualizado_jan2012.pdf
[Acedido em 1 Dec. 2018];
[2] Neste
sentido, GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituição,
cit.p.698
[3] DIAS,
Jose Eduardo Figueiredo, Tutela ambiental e contencioso administrativo (da
legitimidade processual e das suas consequências), Coimbra: Coimbra Editora,
1997, p.151
[4] Teixeira
de Sousa, A legitimidade…, cit.,p.20
[6] PAZ,
Margarida, Entre as Bases da Política do
Ambiente e a Ação Popular: a legitimidade do Ministério Público na defesa dos
interesses difusos, Revista do Ministério Público, Fevereiro de 2018
[7] GOMES,
Carla Amado in Temas e Problemas de Processo Administrativo, 2011, 2.ª edição,
[ebook] Lisboa: Instituto de Ciências Jurídico-Políticas. Disponível em:
https://www.icjp.pt/sites/default/files/media/ebook_processoadministrativoii_isbn_actualizado_jan2012.pdf
[Acedido em 1 Dec. 2018].
[8] Neves
Ribeiro, Os interesses difusos…, cit.p.22
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