Contencioso dos procedimentos de massa – art.º 99.º do CPTA

  A revisão de 2015 instituiu uma nova modalidade de processos declarativos urgentes, enquadrada na forma processual da acção administrativa urgente, a par do contencioso eleitoral (art.º 98.º CPTA) e do contencioso pré-contratual (arts.º 100.º a 103.º-B CPTA), que é designada por contencioso dos procedimentos de massa.

  

 O legislador instituiu, nos art.ºs 97.º, n.º 1, alínea b) e 99.º do CPTA, um novo meio processual urgente relativo  à impugnação contenciosa respeitante à prática ou omissão de actos administrativos no âmbito de procedimentos com mais de 50 participantes, nos domínios de concursos de pessoal, de procedimentos de realização de provas e de recrutamento (art.º 99.º, n.º 1 do CPTA), com vista a dar uma resposta célere e integrada a tais litígios e assegurar a concentração num único processo, a correr num único tribunal, das múltiplas pretensões que os participantes nestes procedimentos pretendam deduzir no contencioso administrativo [1].

  O legislador optou, assim, por autonomizar o contencioso relativo a procedimentos administrativos em que os actos jurídicos que neles sejam praticados incidem sobre uma mesma relação jurídica material que respeita a um grande número de destinatários, pretendendo assim resolver, através de um meio processual mais expedito, as dúvidas que possam ser suscitadas no plano jurídico. Pretende-se assegurar a rápida estabilização das situações jurídicas constituídas pelos actos jurídicos praticados no âmbito de procedimentos administrativos que envolvem um grande número de destinatários com interesses contrapostos, que poderão originar uma multiplicidade de processos jurisdicionais, porque é de interesse público e de todos os envolvidos obter uma composição definitiva dos litígios em tempo razoável, de modo a satisfazer as necessidades de recrutamento de pessoal e de contratação para o exercício de funções públicas e, noutro plano, estabilizar os resultados de provas públicas que podem repercutir-se de forma muito significativa na esfera jurídica dos interessados. Para esse efeito, o presente artigo procura promover a celeridade processual, com a redução do prazo de propositura da acção e dos prazos de tramitação e a simplificação do processado (n.º 3), ao mesmo tempo que adopta mecanismos de concentração processual, dirigidos a assegurar que todos os litígios respeitantes a um mesmo acto administrativo possam ser dirimidos perante um mesmo tribunal e num único processo, através da previsão de uma regra específica de competência territorial, segundo a qual as acções devem ser propostas no tribunal da sede da entidade demandada, e não no tribunal da área de residência ou sede do autor (n.º 2), e de um regime de apensação obrigatória, quando sejam propostas separadamente acções que pudessem ser reunidas num único processo (n.º 4). [2]

Pressupostos processuais e objecto do contencioso dos procedimentos de massa

  A utilização do contencioso dos procedimentos de massa depende de dois diferentes pressupostos relativos ao objecto do processo: (a) é necessário que o contencioso respeite a um procedimento administrativo a que tenham sido admitidos mais de 50 concorrentes; (b) é ainda exigido que o procedimento administrativo incida sobre concursos de pessoal, realização de provas e recrutamento. Um dos pressupostos respeita ao número de interessados intervenientes no procedimento; o outro respeita ao objecto do procedimento e, portanto, à finalidade de interesse público a que ele se destina.

  Já o objecto do contencioso dos procedimentos de massa encontra-se circunscrito ao contencioso dos actos administrativos, englobando os pedidos de anulação ou declaração de nulidade de actos administrativos e os pedidos de condenação à prática de acto administrativo. Parece ter-se pretendido excluir, desta forma, qualquer outro dos pedidos dedutíveis no âmbito da mesma relação jurídica, como sejam os pedidos de declaração de ilegalidade de normas conformadoras do procedimento ou os pedidos de reparação de danos resultantes da prática de actos ilícitos. A restrição do objecto do processo justifica-se por razões de celeridade processual e de conveniência de obter uma rápida consolidação da situação jurídica; razões essas que, aliás, determinaram a autonomização deste meio processual.

 Note-se, por fim, que a circunstância de o contencioso dos procedimentos de massa constituir, em si mesmo, um meio processual destinado a obter uma decisão de mérito urgente não invalida que, neste âmbito, possa ser requerida a adopção de providências cautelares.

Prazo de propositura da acção

  

  O número 2 do art.º 99.º do CPTA afasta o regime geral em matéria de prazos que resulta do disposto no art.º 58.º CPTA, para a impugnação de actos administrativos, e no art.º 69.º CPTA, para a condenação à prática de acto devido, reduzindo o prazo de propositura da acção para um mês, ressalvando, porém, a existência de “disposição legal em contrário”. A lei pretende, deste modo, excepcionar ao regime-regra os prazos de caducidade estabelecidos em diplomas legais que regulem especialmente os procedimentos de recrutamento ou concurso de pessoal e de realização de provas, que integram o âmbito aplicativo do contencioso dos procedimentos de massa e que, segundo o princípio da especialidade, prevalecem sobre o direito geral.

Meio processual de utilização necessária

  Ao autonomizar o contencioso dos procedimentos de massa, enquadrado na acção administrativa urgente e sujeito a um prazo de caducidade específico do direito de acção e a uma tramitação processual própria, o legislador fornece uma indicação segura de que pretende instituir um regime processual imperativamente aplicável, a cuja utilização as partes não podem renunciar para o efeito de optarem pelo processo declarativo comum, a que correspondem prazos processuais e de propositura da acção mais amplos. Deve entender-se, assim, que estamos perante um meio processual de utilização necessária.

Tribunal territorialmente competente

  O número 2 do art.º 99.º do CPTA, com a finalidade de concentrar a dirimição dos litígios num único processo e perante um mesmo tribunal, estabeleceu uma regra específica de competência territorial: as acções devem ser propostas no tribunal da sede da entidade demandada. Deste modo, afastou a regra geral que consta do art.º 16, n.º 1 CPTA, pela qual os processos são intentados no tribunal da área de residência ou sede do autor.

Modelo dos articulados

  Segundo o número 3 do art.º 99.º do CPTA, é estabelecido por portaria do membro do Governo responsável pela área da justiça o modelo a que devem obedecer os articulados. Essa é igualmente uma medida de simplificação processual que se destina a padronizar a elaboração das peças processuais, permitindo facilitar a identificação dos processos que incidam sobre a mesma temática e melhor apreender os aspectos centrais que interessa analisar. E justifica-se na medida em que, podendo estar em causa múltiplas acções propostas separadamente, importa identificar as acções que tenham por objecto o mesmo acto e suscitem questões de idêntica natureza. Enquanto não for publicada a portaria, os articulados obedecem aos critérios gerais dos arts.º 78º e 83º CPTA.

Apensação obrigatória

  Uma das especificidades do contencioso de procedimentos de massa, a par do prazo único de propositura da acção e da regra de competência territorial, é a obrigatoriedade da apensação de processos (art.º 99.º, n.º 4 CPTA). A apensação é determinada quando tenham sido propostas diferentes acções em relação às quais se preencham os pressupostos de admissibilidade previstos para a coligação e a cumulação de pedidos.

Procurar-se-á, de seguida, tentar dar resposta às seguintes pertinentes questões:

-    -  Qual o prazo para a propositura de um contencioso de procedimento de massa enquanto não for estabelecido por Portaria o “modelo de articulado” previsto no n.º 3 do art.º 99º do CPTA?

2

-  -    É compatível com o direito à tutela judicial efectiva e pro actione que enquanto não for estabelecido por Portaria o referido “modelo de articulado” e for obrigatório propor uma acção através de petição inicial “normal”, que o prazo de propositura seja só de 1 mês e não o prazo geral de 3 meses?

Ora, após o elenco das características desta nova forma de processo urgente, designadamente as suas especificidades sobre a competência territorial do tribunal onde as acções devem ser propostas e o respectivo prazo para o efeito (art.º 99.º, n.º 2 CPTA), importa analisar a questão que em torno da previsão do n.º 3 do art.º 99.º CPTA poderá suscitar-se quanto à utilização deste novo meio processual.

Com efeito, nos termos do previsto no n.º 3 do art.º 99.º do CPTA, o modelo a que devem obedecer os articulados é estabelecido por portaria do membro do Governo responsável pela área da justiça.

Deste modo, sendo reconhecido que até à presente data ainda não foi publicada tal portaria que estabeleça os modelos de articulados a utilizar nas acções de contencioso dos procedimentos de massa, coloca-se a questão de saber se a efectivação desta nova forma de processo depende da existência daqueles modelos legais.

Assim, pode entender-se que, enquanto não estiver publicado o modelo de petição inicial a que deverá obedecer a propositura de uma acção de contencioso dos procedimentos de massa, também tal meio processual e respectivos requisitos processuais ainda não são utilizáveis pelos interessados, nem os Tribunais poderão apreciar tais pressupostos à luz do disposto no art.º 99.º do CPTA, nomeadamente, no que respeita quer ao prazo curto de um mês para propor a acção, quer ao Tribunal da sede da entidade demandada (n.º 2 do art.º 99.º), sendo antes aplicáveis o prazo fixado na al. b) do n.º 1 do art.º 58.º do CPTA (três meses) em que devem ser propostas as acções administrativas e a regra geral da competência territorial prevista no art.º 16.º, n.º 1 do CPTA.

Ou seja, pode entender-se que o contencioso dos procedimentos de massa, estabelecido no art.º 99.º do CPTA, não é o meio processual aplicável na actualidade pelos interessados no âmbito dos procedimentos com mais de 50 participantes, porque o mesmo carece ainda da regulamentação administrativa prevista no n.º 3 daquela disposição legal, ou seja, não foi ainda estabelecido, via portaria do membro do Governo competente, o modelo de articulados a que deve obedecer a propositura de tais acções, não podendo, por isso, designadamente, o Tribunal considerar que o prazo para a propositura da correspondente acção é o previsto no n.º 2 do art.º 99.º do CPTA (um mês), mas sim o fixado na al. b) do n.º 1 do art.º 58.º do CPTA (três meses) em que devem ser propostas as acções administrativas.

Com efeito, pode argumentar-se que a previsão de modelo legal a que devem obedecer os articulados no contencioso dos procedimentos de massa tem precisamente em vista permitir atingir os já referidos objectivos definidos pelo legislador no preâmbulo do Dec. Lei n.º 214-G/2015: dar resposta célere e integrada a tais litígios e assegurar a concentração num único processo, a correr num único tribunal, das múltiplas pretensões deduzidas no contencioso administrativo pelos participantes nestes procedimentos.

Assim, a celeridade, simplificação e uniformidade das decisões judiciais resultantes da utilização dos modelos de articulados em acções emergentes de procedimentos complexos, com elevado número de participantes, revelam-se prejudicadas com a falta de tais modelos legais de articulados, o que é possível conduzir à conclusão de que a nova forma de processo instituída no art.º 99.º do CPTA ainda não é aplicável.

Nesta ordem de argumentos, poderá defender-se que, na ausência da publicação da portaria prevista no n.º 3 do art.º 99.º do CPTA, ao interessado num procedimento com mais de 50 participantes, que queira impugnar a prática ou a omissão de actos administrativos nesse âmbito, não deverão ser oponíveis, nomeadamente, quer o prazo de caducidade de um mês para propor a respectiva acção, quer a propositura da mesma no tribunal da sede da entidade demandada.

Contudo, deve entender-se que a falta de publicação da portaria prevista no n.º 3 do art.º 99.º do CPTA não impede o uso do contencioso dos procedimentos de massa e, em consequência, a observação dos respectivos pressupostos, nomeadamente, quanto ao prazo de propositura da acção e o tribunal territorialmente competente para o efeito.

Com efeito, não tendo existido qualquer reserva expressa ou implícita do legislador do Dec. Lei n.º 214-G/2015 quanto à vigência do novo meio processual instituído depender da publicação da portaria a estabelecer os modelos de articulados, deve entender-se que a falta dessa publicação, prevista no n.º 3 do art.º 99.º, tem apenas como consequência a aplicação dos requisitos da petição inicial e da contestação previstos nos art.ºs 78.º e 83.º, por remissão do art.º 97.º, todos do CPTA [3].

Pelo que, em conclusão, ao invés da não aplicabilidade da nova forma de processo urgente instituída no art.º 99.º do CPTA, na pendência da publicação da portaria a estabelecer o modelo a que devem obedecer os articulados, prevista no n.º 3, a falta dessa publicação tem apenas como consequência a aplicação dos requisitos da petição inicial e da contestação previstos nos art.ºs 78.º e 83.º, por remissão do art.º 97.º, sendo-lhe pois aplicáveis quer as regras relativas quer ao prazo, quer à competência territorial do tribunal previstas no n.º 2 do art.º 99.º, todos do CPTA.

[1] - Preâmbulo do Dec. Lei n.º 214-G/2015

[2] - in Comentário ao CPTA, Almedina, 2017 -4ª Edição

[3] - Tal entendimento, vem perfilhado por Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentário ao CPTA, Almedina, 2017 -4ª Edição, pág. 792, onde se afirma que “Enquanto não for publicada a portaria, os articulados obedecem aos critérios gerais dos art.ºs 78.º a 83.º”.

Bibliografia consultada:

Aroso de Almeida, Mário, Manual de Processo Administrativo, 3ª Edição, 2017;

Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2017 - 4ª Edição

Acórdão do TCA Sul de 2018.04-19, ID 381555, proc.º n.º 1549/2017, publicado em www.data juris.pt;

João Luís de Bravo Alves, n.º 26223, subturma 9