As dragagens no Rio Sado e as
questões jurídicas por estas suscitadas à luz do Direito do Contencioso
Administrativo
Carolina Chambel de Moura Alves
As dragagens
no Rio Sado têm sido um tema muito debatido nos últimos meses, tendo sido alvo
de uma enorme atenção e destaque por parte dos meios de comunicação social e
das próprias plataformas digitais. Pelos pontos de contacto com o processo
administrativo que o desenrolar dos acontecimentos tem proporcionado (em
particular, com as providências cautelares intentadas), propomo-nos a analisar
as dragagens à luz do Contencioso Administrativo.
Importa,
antes, porém, começar por apresentar uma breve contextualização da questão em
causa (ou, melhor dizendo, questões(s) suscitada(s) pelas dragagens, para, em
seguida, passarmos à análise das mesmas à luz do Contencioso Administrativo e,
finalmente, tomarmos uma posição crítica sobre o tratamento jurídico que tem
vindo a ser conferido às mesmas.
Ora, e neste
sentido, as dragagens, isto é, as escavações no fundo do rio, que se pretendem
realizar no Rio Sado, são uma obra que visa aprofundar e alargar o canal de
navegação existente, permitindo, assim, o acesso ao mesmo por parte de navios
de grande porte. O procedimento irá consistir em retirar ao Rio Sado quase 6,5
milhões de metros cúbicos de areia, de acordo com a Declaração de Impacte
Ambiental do projeto.
Em causa
está, portanto, a requalificação do Porto de Setúbal, que terá,
previsivelmente, início em dezembro de 2018, promovida pela Administração do
próprio Porto de Setúbal, com autorização do Governo, e que representa um investimento de 25 milhões de euros.
De acordo
com a responsável
pelo Porto de Setúbal, Lídia Sequeira, esta intervenção irá favorecer os
operadores turísticos e comerciais, prevendo-se ainda que vá gerar um número
significativo de novos postos de trabalho.
Porém,
as associações ambientalistas, de entre as quais se têm destacado a Zero, a
Quercus, a Sado de Luto, a SOS Sado e o Clube da Arrábida, têm vindo a
denunciar as consequências ambientais, que considera irreversíveis, do projeto
em causa, entre as quais assumem particular relevância a erosão costeira e os
efeitos na vida marinha no estuário. Neste sentido, as associações
ambientalistas têm concordado que a tónica tem sido colocada nos benefícios socioeconómicos
da intervenção, descorando-se os prejuízos ambientais que a mesma poderá
suscitar.
Para
estas associações, as escavações geram reticências e dúvidas ambientais, devido
ao excessivo volume de areia que vai ser retirado. Assim, e tal como as
próprias associações ambientalistas sublinham, o próprio parecer da Agência
Portuguesa do Ambiente revela que viabiliza o processo "Melhoria da
Acessibilidade Marítima ao Porto de Setúbal" pela sua rentabilidade económica
e alerta para os riscos ambientais elevados.
Entre
as principais consequências nefastas que podem decorrer das dragagens no Rio
Sado, os ambientalistas têm dado particular ênfase: (i) ao desaparecimento das
espécies marítimas do Sado (em particular, da comunidade de golfinhos que aí
reside); ii) à destruição de vegetação, de que muitas espécies marinhas são
dependentes; iii) ao impacto negativo que terá nas profissões ligadas ao rio;
iv) ao afastamento de turistas, que consistem numa das grandes e mais recentes
apostas da região; v) à consequente diminuição da quantidade de areia existente
nas praias da Arrábida.
Adotando
igualmente uma posição contrária às dragagens no Rio Sado, o deputado do Partido
Político Pessoas Animais Natureza (PAN), André Silva, pediu, no dia 10 de
outubro, a suspensão do projeto na Assembleia da República. Contudo, em
resposta, o Primeiro-Ministro, António Costa, recusou tal ideia, defendendo-se
com base no parecer positivo que foi dado pela Agência Portuguesa do Ambiente.
Ora,
das medidas que têm vindo a ser tomadas contra as dragagens, podemos dizer que,
de entre as associações ambientalistas acima mencionadas, o Clube da Arrábida
foi mais longe, tendo procurado tutela jurídica. Neste sentido, entregou, a 14
de setembro, uma providência cautelar, no Tribunal Administrativo e Fiscal de
Almada, para travar as dragagens. No mesmo sentido, também o movimento de
cidadãos SOS Sado intentou uma providência cautelar com conteúdo semelhante.
A providência cautelar foi interposta com o objetivo de alcançar a
suspensão dos atos de licenciamento da Agência Portuguesa do
Ambiente e a suspensão do contrato para a execução
dos trabalhos das referidas obras.
Neste
sentido, o presente trabalho irá, tal como foi antecipado, focar-se na análise
jurídica, à luz do Contencioso Administrativo, dos factos imediatamente acima
enunciados, dando particular ênfase às providências cautelares intentadas e aos
motivos apontados pelo Tribunal para o seu indeferimento, para que,
posteriormente, se possa proceder a uma tomada de posição crítica quanto aos
mesmos.
Assim,
e em primeiro lugar, quanto aos pressupostos processuais relativos ao Tribunal,
e, em particular, quanto à competência em razão da jurisdição, em conformidade
com o artigo 212.º, n.º3 da Constituição da República Portuguesa, resulta do
artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais que, de um modo
geral, pertence ao âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de
todos os litígios que versem sobre matéria jurídica administrativa e fiscal e
cuja apreciação não seja expressamente atribuída, por norma especial, à
competência dos tribunais judiciais. Assim, é de referir que, tratando-se de um
litígio que tem por objeto uma questão relativa à prevenção, cessação e
reparação de violações a valores e bens constitucionalmente protegidos, em
matéria de ambiente, alegadamente cometida por uma entidade pública, estaríamos
perante o âmbito de jurisdição dos Tribunais Administrativos e Fiscais, nos
termos do art. 4.º, n.º1, alínea k).
Por
sua vez, quanto à competência em razão da matéria, estamos perante matéria
administrativa, nos termos do artigo 44.º do Estatuto dos Tribunais
Administrativos e Fiscais, já que a resolução do litígio em causa irá implicar
a aplicação de normas de Direito Administrativo, e não normas de Direito
Fiscal.
Quanto
à competência em razão da hierarquia, o Tribunal Administrativo e Fiscal de
Almada é competente, nos termos do artigo 44.º, n.º1 do Estatuto dos Tribunais
Administrativos e Fiscais.
Finalmente,
o Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada também seria competente em razão
do território, nos termos do mapa anexo ao Decreto-Lei nº 325/2003, de 29 de
dezembro, na redação resultante do Decreto-Lei nº182/2007, de 9 de maio.
Feita
esta breve referência aos pressupostos processuais relativos ao Tribunal,
importa agora atender aos pressupostos processuais relativos às partes, em
particular, à personalidade, capacidade, e legitimidade processual.
Relativamente
à personalidade, nos termos do artigo 8.º-A do Código de Processo nos Tribunais
Administrativos, é de referir que estamos perante um caso de extensão da
personalidade judiciária, pelo que as associações que intentaram as
providências cautelares – tanto a SOS Sado como o Clube da Arrábida – teriam,
ambas, personalidade judiciária. As associações ambientalistas teriam ainda
capacidade judiciária, já que têm capacidade de exercício de direitos mediante
o fenómeno da representação.
Finalmente,
quanto à legitimidade, tanto a SOS Sado como o Clube da Arrábida são partes legítimas,
na medida em que, mesmo que não tivessem interesse na demanda, como refere o
artigo 9.º, n.º2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, são
associações ambientalistas defensoras dos interesses em causa com legitimidade
para propor e intervir, nos termos previstos na lei[1], em processos principais e
cautelares (sublinhado nosso)
destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como o
ambiente.
Nestes
termos, é de referir que estamos perante uma ação popular. A ação popular é um
instituto consagrado no artigo 52.º, n.º 3 da Constituição da República
Portuguesa, nos artigos 1.º, n.º 1 e 2, e 12.º, n.º 1, da Lei de Ação Popular e
no artigo 9.º, n.º 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
De
acordo com o Professor Mário Aroso de Almeida, o artigo 9.º, n.º 2 do Código de
Processo nos Tribunais Administrativos, veio alargar o campo de incidência da
ação popular, quando comparado ao campo de incidência consagrado no artigo 2.º
da Lei de Ação Popular.
No
âmbito da ação popular intentada, as associações ambientalistas têm
legitimidade ativa, independentemente de qualquer lesão específica na sua
esfera jurídica, já que está em causa a defesa de “interesses difusos”, nos
termos já referidos.
Feita
esta brevíssima análise dos pressupostos processuais particularmente relevantes
à luz dos acontecimentos em análise, importa passar ao cerne do presente
trabalho, o que implica proceder à análise das providências cautelares intentadas.
Neste
sentido, é necessário, em primeiro lugar, aferir se estão preenchidos os
pressupostos necessários à interposição de uma providência cautelar.
Primeiramente,
importa dar conta que o processo cautelar é um processo que tem uma finalidade
própria: a de assegurar a utilidade de uma lide principal. Em virtude dessa
função, o processo cautelar tem caraterísticas típicas: a instrumentalidade em
relação à ação principal, a provisoriedade e a sumariedade.
Os
processos cautelares distinguem-se, por isso, dos processos urgentes autónomos,
consagrados nos artigos 97.º e seguintes do Código de Processo nos Tribunais
Administrativos, que são processos principais e que visam a produção de
decisões de mérito.
Neste
caso, e fazendo nós um juízo de prognose, uma vez que o próprio Tribunal ainda
não se pronunciou especificamente quanto a esta questão, podemos afirmar que
estão verificadas as três caraterísticas acima referidas, na medida em que: a
ação cautelar depende da ação principal, sendo que visa assegurar a utilidade
desta; a provisoriedade está igualmente assegurada, na medida que o que se visa
com a providência cautelar é a suspensão das dragagens, não a eliminação
definitiva das mesmas; e, finalmente, também se verifica a caraterística da
sumariedade, que se manifesta num conhecimento sumário da situação de facto e
de direito, própria de um processo, tal como este, provisório e urgente, que se
poderá traduzir em consequências
demasiado penalizadoras para o património natural em que consiste o Rio Sado.
Quanto
à decisão sobre o pedido da providência cautelar, o Tribunal tem de avaliar
três requisitos: o receio da lesão (i.e., o perigo da inutilidade da sentença
na ação principal), a aparência do direito (i.e., a probabilidade de procedência
da ação principal) e a proporcionalidade da decisão (i.e., a ponderação de
todos os interesses em presença).
Nesta
situação, e fazendo nós, novamente, um juízo de prognose, uma vez que o
Tribunal ainda terá de proceder à análise do próprio procedimento cautelar,
consideramos que estão preenchidos os três requisitos acima elencados, na
medida em que: por um lado, há um perigo de inutilidade resultante do decurso
do tempo, uma vez que, como salientou Pedro Vieira, porta-voz do Clube da
Arrábida, se a providência cautelar for indeferida, a análise da questão pelo
Tribunal em sede de ação principal já não será útil, uma vez que as dragagens
já estarão concluídas e as consequências poderão ser demasiado gravosas para o
Rio Sado e para os próprios ecossistemas nele presentes; por outro lado, o juiz
terá também de fazer um juízo sobre o bem fundado da pretensão que o requente
faz valer no processo declarativo, i.e., o juiz terá de avaliar o grau de
probabilidade de êxito das associações ambientalistas no processo declarativo;
finalmente, o juiz terá de fazer uma ponderação dos interesses em jogo. Neste
caso diria que este último critério, necessário para que haja uma atribuição da
providência cautelar, também estará preenchido, na medida em que, a nosso ver,
os valores de proteção ambiental, constitucionalmente consagrados no artigo
9.º, alínea e) e no artigo 66º, ambos da Constituição da República Portuguesa, devem
prevalecer sobre os valores económicos.
Neste
sentido, e ainda sem sabermos qual será a orientação que o Tribunal Administrativo
e Fiscal de Almada irá seguir quanto a esta questão, consideramos que estão
reunidos os critérios gerais para que, efetivamente, se proceda à atribuição de
uma providência cautelar neste caso.
Um
ponto sobre o qual o Tribunal já se pronunciou, e, na nossa opinião, de forma
pouco feliz, é, porém, o do indeferimento do decremento provisório da
providência cautelar intentada, por considerar que não há urgência em travar o
começo das dragagens no rio Sado.
Neste
caso, entendemos que o Tribunal andou mal ou indeferir o decremento provisório
da providência cautelar intentada, à luz do próprio artigo 3.º, n.º 3 do Código
de Processo nos Tribunais Administrativos, já que esta posição seguida pelo
Tribunal coloca em risco a
utilidade da sentença a proferir no processo declarativo principal.
O
decretamento provisório de providências cautelares, é o incidente cautelar
consagrado no artigo 131.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos,
que prevê que, quando a existência de uma situação de especial urgência o
justifique, o tribunal pode conceder, a título provisório, a providência
cautelar ainda na pendência do processo cautelar, procedendo ao decretamento da
providência.
Este
instituto, como salientar o Professor Mário Aroso de Almeida, pretende evitar o
periculum in mora do próprio processo
cautelar, prevenindo os danos que, para o requerente, possam resultar da demora
deste processo[2].
“Trata-se, pois, de antecipar, a título provisório, para dar resposta a
situações de especial urgência durante a própria pendência do processo
cautelar, a concessão de uma providência cautelar, que, depois, cumprirá
decidir se também deve valer durante a pendência do processo principal”.
Ora,
a nossa ver, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada andou mal ao
indeferir o decretamento provisório da suspensão das dragagens com vista à
melhoria das acessibilidades marítimas ao porto de Setúbal,
por considerar não haver urgência em travar a obra que vai originar as
dragagens no Rio Sado, já que, nos termos do artigo 131.º, n.º1 do Código de
Processo nos Tribunais Administrativos, estamos perante uma situação de
especial urgência, já que a espera pela pronúncia do Tribunal quanto à
providência cautelar propriamente dita pode conduzir a um resultado inútil para
as associações ambientalistas, já que a Associação de Portos de Setúbal e
Sesimbra anunciou que iria iniciar a intervenção em meados de outubro,
portanto, antes de o Tribunal ter oportunidade de se pronunciar à luz da
providência cautelar intentada.
Mais
do que inútil, a ausência de uma tutela à luz do artigo 131.º do Código de
Processo nos Tribunais Administrativos poderá levar à constituição de situações
irreversíveis para o bem jurídico em causa – o ambiente e a sua tutela –, na medida em que, e nos
termos do que o próprio parecer da Agência Portuguesa do Ambiente (APA) veio
reconhecer, as dragagens no Rio Sado acarretam riscos ambientais elevados, pelo
que o início da intervenção pode acarretar danos irreparáveis para o Estuário
do Sado e para os seus ecossistemas.
Contudo,
é de notar que, apesar do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada ter
considerado que não existe urgência em travar a obra (cujas dragagens ainda não
começaram), o mesmo Tribunal salienta que esta decisão em nada interfere com a
análise que o tribunal ainda terá de fazer do próprio procedimento cautelar, já
que este ainda terá de correr os seus trâmites legais, nos termos acima
mencionados.
Resta-nos, assim, esperar pela apreciação da
providência cautelar em si, bem como da ação declarativa intentada, confiando
que o Tribunal tome uma decisão mais conforme aos interesses que, a nosso ver,
devem prevalecer neste caso em concreto: os ambientais.
Bibliografia
1. Obras consultadas
ú
ANDRADE, José Carlos Vieira de. A Justiça Administrativa. (2016). 15ª
edição. Almedina, Coimbra.
ú
ALMEIDA, Mário Aroso de. Manual de Processo Administrativo
(2017). 3ª edição. Almedina, Coimbra.
2.
Sites consultados
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recusa pedido para suspender as dragagens no Rio Sado. Acedido a 27 de
novembro de 2018, em:
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a 27 de novembro de 2018, em:
ú
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SOS Sado entrega providência cautelar para travar dragagens no porto de
Setúbal. Acedido a 18 de dezembro de 2018, em:
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Dragagens no porto de Setúbal. Embarcações maiores põem em perigo os golfinhos
do Sado? Acedido a 18 de dezembro de 2018, em:
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entregou providência cautelar para suspender dragagens em Setúbal. Acedido
a 18 de dezembro de 2018, em:
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Diário de Notícias.
Tribunal recusou suspender dragagens no Sado, mas ainda pode decretar
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ú Revista Cargo. Porto de Setúbal: Tribunal chumba
providência cautelar contra dragagens no Sado. Acedido a 18 de dezembro de 2018, em:
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ú Revista Cargo. SOS Sado intentou providência cautelar para
suspender dragagens no Porto de Setúbal. Acedido a 18 de dezembro de 2018, em:
ú Jornal da Economia do Mar. Tribunal não decretou providência cautelar a dragagens no Porto de
Setúbal. Acedido a 18 de dezembro de 2018, em:
ú TSF. Dragagens no Rio Sado podem trazer problemas para a saúde humana. Acedido a 18 de dezembro de 2018, em:
[1] Vide Lei n.º 83/95, de 31 de agosto, relativa ao Direito de
Participação Procedimental e de Ação Popular.
[2]
V. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo (2017). 3ª edição. Almedina, Coimbra, página
437.
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