“Executando o Contencioso Administrativo” – O processo de execução de sentenças de anulação

1.       Breve introdução

A.     O que é o acto administrativo?

O acto administrativo está no centro do Direito Administrativo, não há como dissociar um do outro, são ambos complemento e fundamento, numa relação como que de simbiose. Apesar do que foi anteriormente descrito, este conceito é uma criação doutrinária e jurisprudencial. Neste sentido, Marcello Caetano descreveu o acto administrativo como “uma conduta voluntária de um órgão da Administração que, no exercício do poder público e para prossecução de interesses postos por lei a seu cargo, produza efeitos jurídicos num caso concreto”. Esta é uma visão ampla do acto administrativo, e é a que parece estar legalmente consagrada no Código de Procedimento Administrativo (doravante CPA) no seu artigo 148º (“Decisões que, no exercício de poderes jurídico administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta”). Neste âmbito, o Professor Doutor João Caupers refere que ao acrescentar este elemento decisório ao acto administrativo, procedemos a uma separação automática, deixando de lado situações que apresentem a falta deste elemento (um exemplo, serão os actos declarativos), o que nos facilita a definição do acto administrativo lesivo, algo que verdadeiramente releva para a matéria de Contencioso Administrativo. O acto administrativo lesivo pode ser objecto de análise do Tribunal Administrativo, dado que este pode estar ou não sujeito, a afectar directa e negativamente o particular.

Este autor contribui com a sua definição de acto administrativo, onde o classifica como um acto jurídico, dado que é voluntário e gera efeitos de direito, é unilateral e praticado por um titular de função pública, que visa produzir efeitos numa situação individual e concreta (estes efeitos produzidos são em si, uma decisão concreta).

B.      O que deve ser entendido por acto administrativo anulável?

Estamos a falar de um acto inválido cujo desvalor será a anulabilidade. Isto impõe, desde logo, que não foram observados os requisitos legalmente impostos que atribuem aos actos administrativos a sua eficácia e a sua validade. O CPA apenas apresenta um leque de situações onde os actos ali descritos são nulos, estamos a falar do artigo 161º do CPA, que apresenta uma lista taxativa.  Entende-se que os actos anuláveis são uma categoria residual, ou seja, aqueles que existem, mas não enquadráveis no artigo 161º do CPA. O artigo 163º/1 do CPA diz-nos que actos anuláveis são todos aqueles que foram “(…) praticados com ofensa dos princípios ou outras normas jurídicas aplicáveis, para cuja violação não se preveja outra sanção”. Este acto irá continuar a produzir efeitos até ser efectivamente anulado, mas os seus efeitos serão destruídos retroactivamente, é o que nos diz o artigo 163º/2 do CPA. O artigo 168º do CPA estabelece diferentes prazos dependendo da situação em causa, mas há algo que não está explicitamente dito na lei, e que poderá revelar-se importante: a eventualidade de o acto (inicialmente) inválido se consolidar no ordenamento. Nesta eventualidade, o acto passa a estar sujeito às regras de revogação dos actos válidos, não sendo mais passível de ser anulado – isto pode ser extraído do artigo 167º do CPA.

Sobre este tema (regime dos actos anuláveis), surge a opinião do Professor Doutor Paulo Otero, que levanta questões de constitucionalidade, dado que, apesar de o novo regime (desde 2015) ter um prazo geral de 5 anos (deixando de fora, por momentos, situações especiais previstas no actual artigo 168º do CPA), superior, e daí, mais favorável ao anterior prazo de 1 ano, esta alteração é aplicável a actos administrativos inválidos anteriores a 2015, o que, para o Professor, lesa o princípio da confiança, o princípio da tutela e da segurança jurídica.

C.     Acções Executivas vs. Acções Declarativas

Podemos considerar que as acções administrativas se dividem em dois grandes grupos (supra mencionados). As acções declarativas servem para o tribunal reconhecer uma situação como juridicamente relevante; já as acções executivas, procuram obter do tribunal as consequências daquilo que foi reconhecido por ele em sede de acção declarativa, com o intuito de criar a acção que deveria existir. Tudo isto terá por base um título executivo, um documento ao qual a lei atribui força executiva, podendo ser uma sentença declarativa ou outro documento, sendo reconhecido desse modo, como um título idóneo a servir de base a uma execução.

Os Professores Vasco Pereira da Silva e Vieira de Andrade afirmam que a ideia de execução de sentenças foi um dos pontos de viragem no Contencioso Administrativo, introduzindo um novo modelo em Portugal, favorecido pela entrada em vigor do Decreto-Lei N.º 256-A/77, onde se estabelece responsabilidade penal, civil e disciplinar dos titulares dos órgãos administrativos em caso de inércia. Isto não se revelou suficiente, pois os Tribunais, seguindo o modelo antigo, só ocasionalmente condenavam a administração.

Com a reforma de 2002, os particulares passam a ter uma efectiva tutela judicial dos seus direitos, o que obriga a administração a agir (passou a haver obrigatoriedade das sentenças administrativas e o cumprimento efectivo da execução das sentenças proferidas).

2.       Na actualidade do Contencioso Administrativo

O regime da execução em especial está consagrado no Código do Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA), nos seus artigos 157º a 179º. Como refere o Professor Doutor Mário Aroso de Almeida, está em causa o processo executivo contra entidades públicas, independentemente de serem entidades de direito público ou privado (se estiver em causa uma acção contra particulares, recorrer-se-ia ao processo civil (atenção, pois segundo o artigo 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (doravante ETAF), a acção deveria na mesma ser proposta nos tribunais administrativos)).

Actualmente, no CPTA, estão previstas 3 formas de processo executivo:

·         Processo de execução para prestação de coisas ou factos;

·         Processo de execução para pagamento de quantia certa;

·         Processo de execução de sentenças de anulação de actos administrativos.

No presente trecho, pretendo focar a minha atenção nos processos de execução de sentenças de anulação de actos administrativos, deixando de parte as outras duas formas assinaladas e outras existentes em leis avulsas.

3.   Como funciona o Processo de Execução de Sentenças de Anulação de Actos Administrativos?

Este processo está regulado no CPTA, nos seus artigos 173º a 179º. Aquilo que se deve entender por este processo, está na letra da lei, nomeadamente no artigo 173º/1 do CPTA – “(…) a anulação de um acto administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento naquele acto, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado”. Convém ainda frisar que esta actuação da administração não deve impor mais encargos, deveres ou sujeições à parte lesada, e atendendo ao caso concreto, pode ainda alterar situações jurídicas ou actos administrativos que estejam condicionados por este.

Isto serve, no fundo, para a Administração poder repor a normalidade das coisas, normalidade que foi interrompida quando a Administração consagrou um acto anulável – artigos 173º/1 e 173º/2 do CPTA.

Estando tomada a decisão no âmbito do processo de execução (que deve ser cumprida pelo órgão que praticou o acto administrativo anulável – artigo 174º do CPTA), o artigo 175º do CPTA dá um prazo de 90 dias, enquanto limite para a acção.

No caso de Administração incumprir o dever de execução espontânea, isto é, se a Administração se mantiver omissa ou não praticar acções que levem à reposição da situação inicial, segundo o Professo Doutor Mário Aroso de Almeida, o particular terá ao seu dispor dois meios para resolver a situação:

·         Pode recorrer ao tribunal impugnando o acto administrativo como anulável;

·         Pode cumular as duas acções numa só, isto é, o particular pode cumular a acção declarativa com a acção de execução das pretensões complementares. A sentença proferida neste âmbito já terá o valor de título executivo.

A doutrina tende a concordar que, apesar de não estar expressamente consagrado, o regime dos artigos 173º e seguintes do CPTA será também aplicável às sentenças declarativas de nulidade dos actos administrativos.

Chega-se à conclusão de que o processo declarativo é crucial, é imperativo o juiz conhecer sobre o mérito da causa e proferir uma decisão, decidindo se há lugar à anulação do acto ou não. Mas o processo de execução será meramente eventual, dado que a Administração pode cumprir com as suas obrigações legalmente estabelecidas (artigo 173º CPTA) e repor a situação inicial. Ilação lógica será que o recurso a este meio será para os casos em que a Administração não cumpra a decisão do tribunal e não proceda à reparação e reconstituição da situação lesada com o acto anulável.

Ao falar do artigo 173º do CPTA e dos deveres da Administração, obviamente que não pode ser esquecido o facto de a Administração ter de repor a situação inicial, mas como diz, e bem, o Professor Doutor Mário Aroso de Almeida, a Administração tem um dever intrínseco de executar a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo.

Relativamente às partes e à sua legitimidade activa, o Professor Doutor Vieira de Andrade afirma que “A legitimidade para requerer a execução de sentença deve pertencer a quaisquer pessoas (…) que tenham um interesse directo nessa execução, mesmo que não tenham sido partes no processo (…). Parece-nos ser a solução mais coerente, tendo em conta a relativa autonomia do processo executivo”. Procurando não reabrir nem aprofundar neste momento esta discussão doutrinária e as diferentes posições defendidas, manifesto apenas a minha concordância com a posição defendida por este ilustre professor.

A petição deverá ser dirigida ao tribunal da primeira instância que tenha proferido a sentença, sendo que o réu e possíveis contrainteressados deverão ser citados. Existindo contestação, o autor dispõe da possibilidade de produzir réplica no prazo de 10 dias.

4.       Conclusão

Com a realização deste tema procurei dar a conhecer um pouco mais as especificidades de um dos tipos de processos administrativos admitidos. Este regime, tal como outros, beneficiou com a reforma de 2015, que como já foi supra mencionado trouxe um novo paradigma ao Direito Administrativo Português, onde a dinâmica da relação entre a Administração e o particular foi alterada, passando a ser mais benevolente para o particular, protegendo os seus direitos e interesses de forma mais cuidadosa. Podemos dizer que a relação Administração / particular sofreu uma alteração da qual já necessitava, desmistificando a mesma e provando que a Administração não é uma entidade intocável à qual o particular não se deve opor.

Bibliografia consultada:

·         Almeida, Mário Aroso de – Manual de Processo Administrativo, 2ª Edição, Almedina Editora, 2016

·         Almeida, Mário Aroso de – Teoria de Direito Administrativo

·         Andrade, José Carlos Vieira de - A Justiça Administrativa, Lições, Almedina Editora, 2016

·         Caupers, João – Introdução ao Direito Administrativo, 10ª Edição, Âncora Editora

·         Otero, Paulo – Direito do Procedimento Administrativo I, Almedina Editora, 2016

·         Silva, Vasco Pereira da – O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2013

João Manuel Rocha - Nº 26089 - 4ºA - Sub 9