A impugnação dos atos administrativos
Antes
da reforma de 2015, a ação de impugnação de ato administrativo
era uma modalidade de ação administrativa especial. Esta dividia-se
entre ação administrativa especial e ação administrativa comum.
Sendo que a ação administrativa especial correspondia à forma mais
comum de processo, pois incluía as possibilidades de reação às
formas de atuação da Administração Pública, incluindo: anulação
de um ato administrativo ou declaração da sua invalidade, a
condenação à prática de um ato administrativo devido, a
declaração de ilegalidade de normas e a declaração de ilegalidade
pela não emissão de normas.
Com
a reforma de 2015, foram muitas as alterações que deram origem ao
novo Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante
“CPTA”). A impugnação dos atos foi uma das alterações mais
relevantes, sendo que este tema tem uma importância máxima no
contencioso administrativo.
Havia
imensas dificuldades, teóricas e práticas, do sistema anterior,
pelo que havia uma enorme necessidade de eliminar a diferença entre
a ação comum e a ação especial.
E
essa ideia foi assumida no anteprojeto da revisão do CPTA (e a
proposta de lei nº 331/XII que lhe corresponde). A proposta tinha
uma ideia de moderação. O professor Miguel Assis Raimundo defendia
que “o anteprojecto situa a discussão a outro nível: o que é
preciso decidir é exatamente qual a situação (isto é qual a
localização) que uma determinada regra deve assumir no sistema
processual administrativo.” 1
O
professor defendia também que a eliminação desta diferença teria
como objetivo a rapidez, eficácia e racionalidade da tutela
jurisdicional no contencioso administrativo.
Assim,
irei analisar as alterações mais importantes:
1.Atos
Impugnáveis:
Alterou-se
a própria definição de ato impugnável. As alterações do artigo
51º nº1 do CPTA traduziram-se numa maior correspondência ente o
conceito processual de ato impugnável com o conceito procedimental
de ato administrativo. Pois a definição presente no artigo 51º nº1
do CPTA veio aproximar-se da que se pode encontrar no artigo 148º do
Código do Procedimento Administrativo (doravante “CPA”),
reforçando-se não ser necessário o critério orgânico para a
definição de um ato administrativo. Sendo que o legislador
estabelece que a regra da impugnabilidade não se aplica quando não
se tenha verificado qualquer dos factos previstos nos números 2 e 3
do artigo 59º do CPTA, isto significa que o ato confirmado nunca
tenha adquirido eficácia.
O
artigo 53º nº4 do CPTA veio permitir que as decisões do juiz
abranjam outras decisões relevantes da relação jurídica, e obsta
a subsistência de um outro ato administrativo que seja desconforme
com a sentença que veio anular o ato confirmativo.
Relativamente
aos atos ineficazes, o legislador continua a estabelecer a regra
geral da impugnabilidade, com as alterações dos prazos para o
início da contagem dos prazos, que irei referir mais à frente.
2.Pedidos:
O
artigo 50º do CPTA refere o objeto da impugnação do ato
administrativo, sendo este a anulação ou a declaração de nulidade
do ato. No entanto, este artigo não refere diretamente a declaração
de inexistência, embora esta seja, por lei, equiparada à anulação
e à declaração de nulidade, enquanto objeto de impugnação de
atos administrativos. Sendo que vem depois o artigo 50º nº4 do CPTA
esclarecer que relativamente à legitimidade ativa para impugnar atos
nulos ou anuláveis, aplica-se estas disposições da impugnação de
atos inexistentes. O que significa que, apesar de no artigo 50º
apresentar uma redação restritiva, a impugnação de um ato
administrativo pode ter por objeto não só a anulação ou
declaração de nulidade, mas também a a declaração da respetiva
inexistência. 2
Por
outro lado, o Professor Vasco Pereira da Silva defende que o
legislador redigiu de uma forma pouco acertada o artigo 50º nº1 do
CPTA, pois confundiu a noção de objeto do processo com a de pedido
imediato, sendo que no contencioso administrativo não se pode deixar
de considerar que objeto do processo corresponde a uma ligação do
pedido com a causa de pedir.3
3.Causa
de pedir:
Defende
o professor Vasco Pereira da Silva que a causa de pedir não pode
nunca ser vista como uma mera invalidade, pois esta tem que ser
analisada tendo em conta o objeto do processo, relacionando a
invalidade com o direito subjetivo lesado. Sendo que tem sempre que
existir uma conexão entre a ilegalidade da atuação administrativa
e o direito subjetivo violado.4
Refere
o artigo 95º nº2 que a sentença não se pode ocupar de questões
que não foram suscitadas, analisando apenas as questões de mérito,
consagrando-se aqui o princípio do contraditório. O artigo 95º nº3
consagra também o dever do juiz conhecer todas as causas de
invalidade alegadas e também as que não tenham sido alegadas, dando
essa oportunidade às partes permite um alargamento do caso julgado.
O juiz tem então que ter em conta os direitos dos particulares que
necessitam de tutela. Assim, defende o professor Vasco Pereira da
Silva que o nº3 do artigo 95º do CPTA é uma particularização do
nº1 do mesmo preceito.5
4.A
impugnabilidade do ato administrativo:
O
conceito de ato administrativo veio evoluindo ao longo dos anos.
Enquanto que antigamente apresentava um carácter mais autoritário,
hoje em dia nota-se uma preocupação maior com os direitos dos
particulares.
O
artigo 51º a 54º do CPTA regula a impugnação do ato
administrativo que não depende do seu caráter definitivo, pois não
precisa de pôr termo a um procedimento para ser impugnável,
dependendo sim do facto de criar lesões na esfera jurídica de
outrem.
A
impugnabilidade do ato administrativo é uma exceção dilatória que
leva à absolvição do réu da instância, nos termos dos artigos
87º nº7 e 89º nº4 alínea i) do CPTA.
5.Legitimidade
ativa:
Aqui
surgem principalmente duas alterações: a primeira tem a ver com a
restrição da legitimidade ativa nas ações impugnatórias
intentadas por órgãos administrativos relativamente a atos
praticados por outros órgãos da mesma pessoa coletiva. A segunda
consiste na aceitação do ato administrativo, isto é, a aceitação
do ato administrativo só releva para a impugnação de atos
anuláveis, e não a atos baseados em vícios de nulidade. Assim, a
primeira alteração prevê um requisito adicional para a
inadmissibilidade de recurso aos tribunais para a resolução destes
litígios. A segunda alteração vem consagrada no artigo 56º do
CPTA, sendo que esta já era a ideia consagrada pela maioria da
doutrina e da jurisprudência.
Assim,
quanto à legitimidade ativa existem três possibilidades: ação
particular, ação popular ou ação pública.
Na
ação particular, o objetivo é a defesa dos direito e interesses
dos particulares, a legitimidade depende da alegação da
titularidade de um interesse direto e pessoal, nos termos do artigo
55º nº1 alínea a). Tem também legitimidade as entidades públicas
e privadas quando estejam em causa direitos e interesses que lhes
careçam de proteção. E na alínea d) apresenta os órgãos
administrativos também com legitimidade ativa.
Na
ação popular, têm legitimidade as pessoas e entidades que se
encontram no artigo 9º nº2 e no artigo 55º nº1 alínea f), bem
como os do nº2 do artigo 55º CPTA.
Na
ação pública, é conferida legitimidade ativa ao Ministério
Público, nos termos do artigo 55º nº1 alínea b), bem como as
entidades previstas na alínea e).
6.Prazos:
As
alterações mais significativas referem-se aos prazos de impugnação
dos atos. Embora, à partida, a duração dos prazos para a
impugnação dos atos nulos permaneça a mesma: um ano se for
promovida pelo Ministério Púbico, e três meses nos restantes
casos, de acordo com o artigo 58º do CPTA. Foi introduzida a
ressalva “salvo disposição legal em contrário”, neste mesmo
preceito no seu número 1, sendo que se aplica quer à impugnação
doas atos anuláveis, quer a impugnação do atos nulos (que é a
novidade), estando em conformidade com o regime substantivo da
nulidade previsto no artigo 162º nº2 do CPA.6
No
entanto, o modo de contagem dos prazos de impugnação sofreu uma
enorme alteração. No CPTA anterior previa-se que o regime aplicável
à impugnação dos atos era o regime geral que se encontrava
previsto no Código de Processo Civil, o novo número 2 do artigo 58º
do CPTA,prevê que os prazos de impugnação dos atos administrativos
se contam nos termos do artigo 279º do Código Civil. Assim, não
estamos perante um prazo processual mas sim perante um prazo
substantivo, pois não se pode tratar de um prazo para a prática
processual porque essa aplica-se no no processo judicial já em
curso, fazendo mais sentido o prazo para o exercício de um direito
de ação. Isto permitiu na prática que o modo de contagem dos
prazos não tivessem que se suspender em férias judiciais, sendo que
na realidade é uma redução, quando o coincidisse com o período de
férias.
Por
outro lado, defende o professor Marco Caldeira que é a própria
alteração em si que poderá criar maiores problemas. Pois a
jurisprudência tinha tendência a defender que , baseando-se no
artigo 279º, alíneas b) e c) do CC, o prazo fixado terminaria às
24 horas do dia correspondente a essa data. O que significa que o ato
administrativo que era notificado ao particular, por exemplo no dia 3
de Janeiro, o prazo dos três meses para a impugnação contenciosa
terminava às 24 horas do dia 3 de Abril, de acordo com a
interpretação da jurisprudência do artigo 279º alínea b) do CC.
Logo, inclui-se o prazo da impugnação o dia em que ocorria a
notificação, desencadeando a aplicação da alínea b) do artigo
279º CC. O que não faz sentido, pois o objetivo destas duas normas
prende-se com a resolução de problemas diferentes.
Um
outra questão reflete-se nas alterações introduzidas nas situações
em que se permite a impugnação dos atos administrativos, após
decorrido o prazo de três meses, previsto no atual artigo 58º nº1
alínea b) do CPTA. Na versão anterior, o nº4 do artigo 58º do
CPTA permitia que se pudesse ultrapassar este prazo, num limite
máximo de um ano, quando se demonstrasse necessário no caso em
concreto, respeitando sempre o princípio do contraditório.
Houve
uma alteração de alíneas e a ideia manteve-se a mesma. No entanto,
a alínea a) do nº3 do artigo 58º do CPTA, faz referência ao
“justo impedimento” a que o código de processo civil também se
refere. O que significa que não há qualquer impedimento face ao
apelo ao justo impedimento, pois este continua a estar sempre
previsto para o incumprimento de prazos processuais.
Assim,
na versão pré-revisão, o CPTA admitia a impugnação de atos
anuláveis após expirado o prazo normal dos três meses. No CPTA
revisto restringe-se esse limite máximo apenas na situação em que
o justo impedimento e um erro por parte da administração possam ser
invocados.
Relativamente
ao termo inicial da contagem dos prazos para a impugnação de atos
administrativos, o CPTA continua a estabelecer regimes distintos
quando ao inicio do prazo impugnatório para os destinatários do ato
e para os demais interessados. Face aos destinatários, o prazo de
impugnação só se inicia na data da notificação ao destinatário
ou ao seu mandatário, quando tal seja possível nos termos da lei.
Se a notificação for feita tanto ao destinatário como ao seu
mandatário, o prazo só se inicia na data da notificação que tenha
sido efetuada em último lugar. Quanto aos interessados a quem o ato
não tenha que ser notificado, quando os atos devem ser sujeitos a
publicação, o prazo de impugnação inicia-se com a data em que o
ato publicado deva produzir os seus efeitos. Por outro lado, quando o
ato não deva ser obrigatoriamente publicado, o prazo conta-se a
partir do momento da sua notificação, da publicação ou da
execução, dependente do que ocorra em primeiro lugar.7
Conclusão:
Em
suma, apesar de se terem “unido” os tipos de ações, acabando
com a dicotomia entre ação administrativa comum e ação
administrativa especial, continuam a existir regras diferentes paras
as diferentes atuações administrativas. E apesar de existir uma
única ação administrativa pode-se verificar, por exemplo face à
possibilidade de cumulação de pedidos, a sentença pode produzir
vários efeitos, como efeitos declarativos, constitutivos e
condenatórios, não se limitando a decidir pela validade ou
invalidade do ato.
Maria
Inês Stone
Nº24017
subturma
9
1 Raimundo,
Miguel Assis, Em Busca das Especificidades Processuais das Formas
Típicas de Actuação (A Propósito da Eliminação da Distinção
Acção Comum — Acção Especial no CPTA), Coimbra Editora, 2015
2 Caldeira,
Marco, A impugnação dos atos no novo CPTA: âmbito, delimitação
e pressupostos, inserido na obra Comentários à revisão do ETAF e
do CPTA, de Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão,
AAFDL, 2016
3Silva,
Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise, 2º Edição, Almedina
4Silva,
Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise, 2º Edição, Almedina
5Silva,
Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise, 2º Edição, Almedina
6 Caldeira,
Marco, A impugnação dos atos no novo CPTA: âmbito, delimitação
e pressupostos, inserido na obra Comentários à revisão do ETAF e
do CPTA, de Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão,
AAFDL, 2016
7 Caldeira,
Marco, A impugnação dos atos no novo CPTA: âmbito, delimitação
e pressupostos, inserido na obra Comentários à revisão do ETAF e
do CPTA, de Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão,
AAFDL, 2016
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