Da distinção entre relação jurídica administrativa e relação jurídica tributária na aferição do Tribunal competente em razão da matéria

Da distinção entre relação jurídica administrativa e relação jurídica tributária na aferição do Tribunal competente em razão da matéria

Carolina Chambel de Moura Alves

Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo

(1ª Secção) de 11.01.2017, P. 01256/16,

que pode ser consultado através do seguinte link:

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/bfcdb2ced35fbbbc802580ac005818f1?OpenDocument&Highlight=0,abrantes

Palavras-chave: Relação jurídica administrativa. Relação jurídica tributária. Competência em razão da matéria. Conflito negativo de competência. Ação Administrativa Especial.

A questão decidida pelo Supremo Tribunal Administrativo em discussão, prende-se com o apuramento do Tribunal competente, em razão da matéria, para apreciar e decidir a ação administrativa especial intentada: se o Tribunal Administrativo, se o Tribunal Fiscal.

No seio da jurisdição administrativa e fiscal, no seu conjunto, subsiste a contraposição entre tribunais administrativos ou fiscais, sendo que, em quase todos os tribunais da jurisdição, que são administrativos e fiscais (como é o caso do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco), existe uma secção administrativa e uma secção fiscal, que atendem a regras de distribuição da competência em razão da matéria, que atendem aos critérios de diferenciação entre as matérias de Direito Administrativo e as matérias de Direito Tributário.

Ora, nesta ação, o problema, relativo ao apuramento do Tribunal competente em razão da matéria, levantou-se, uma vez que, perante a ação em causa, tanto a área administrativa do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco, como a área tributária deste mesmo Tribunal, declaram-se incompetentes para o julgamento da ação.

Antes de se proceder à análise dos fundamentos apresentados por ambas, importa, contudo, expor, sucintamente, a matéria De Facto.

Neste sentido, e em primeiro lugar, importa fazer uma alusão às partes na ação em causa. Assim, enquanto autores temos os Municípios de Abrantes, Alter do Chão, Arronches, Avis, Campo Maior, Castelo Branco, Castelo de Vide, Crato, Elvas, Fronteira e Gavião, na qualidade de acionistas da “A……., S.”, que intentaram uma ação administrativa especial contra o Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, na área administrativa do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco.

Quanto à relação material controvertida, atenda-se ao modo como os Autores a desenharam, tal como consta do Acórdão:

O DL 11/2001, de 23/01, criou não só o sistema multimunicipal de triagem, recolha, valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos do Norte Alentejano como constituiu a contrainteressada, A…………, S.A., de cujo capital os Autores participam em percentagem minoritária. E na sequência daquele diploma o Estado celebrou, em 20/04/2001, com a A……….., pelo prazo de 20 anos, um contrato de concessão relativo à exploração e gestão do referido sistema multimunicipal onde se estabeleceram os critérios para a fixação das tarifas a pagar à A………. pelos serviços por ela prestados da seguinte forma:

“3 – De acordo com o disposto no número anterior o cálculo da tarifa média anual de referência, a propor à aprovação do concedente, englobará, em estrita conformidade com os planos e orçamentos previsionais aprovados, os seguintes custos e encargos:

mm
l): A margem anual necessária à remuneração adequada dos capitais próprios, a qual corresponderá à aplicação ao capital social e reserva legal de uma taxa correspondente à taxa base de emissões de bilhetes de tesouro (TBA) ou outro equivalente que a venha a substituir, acrescida de três pontos percentuais a título de prémio de risco, sendo essa remuneração devida desde a data da realização do capital social”.[...] (cláusula 13.ª/2 e 2/l))

mm
      Estatuindo-se, também, que o concedente podia alterar as condições da exploração do sistema e promover a reposição do equilíbrio económico e financeiro do contrato se as condições de exploração do sistema se alterassem significativamente (cláusula 3.ª).

m
Ora, em 2006, o mencionado sistema foi alargado a alguns dos Autores que não o integraram inicialmente, o que obrigou a que se procedesse a um aditamento ao contrato no qual, para além da prorrogação do prazo de concessão, se estatuiu:
“j) A margem anual necessária à remuneração adequada dos capitais próprios, a qual corresponderá à aplicação, ao capital social e reserva legal, de uma taxa correspondente à rentabilidade das obrigações de tesouro portuguesas a 10 anos ou outra equivalente que a venha a substituir, acrescida de três pontos percentuais a título de prémio de risco, sendo essa remuneração devida desde a data de realização do capital social.” (seu n.º3) Estatuição que foi mantida, em 29/10/2010, quando se operou novo alargamento dos utilizadores do sistema e, por essa razão, se procedeu a um novo aditamento ao contrato.

mm
      Nesta conformidade, e porque, nos termos do contrato, cabia ao concedente fixar as tarifas de exploração que a A………. lhes podia cobrar pelos seus serviços, a Sr.ª Ministra da Agricultura proferiu, em 8/02/2013, o despacho que se quer ver arredado da ordem jurídica, o qual tem o seguinte teor:
“Aprovo o Orçamento e Projeto Tarifário o que conduz a uma tarifa de 31,16 euros/T, o que representa um aumento de 15% face ao ano anterior para a atividade de valorização e tratamento de resíduos sólidos. Este tarifário produz efeitos a partir de Janeiro de 2013, nos termos da Base XIV do DL 294/94 … ”
Ora, os Autores reputam este despacho de ilegal por considerarem que o mesmo está ferido por vícios de forma - falta ou insuficiência de fundamentação - e de violação de lei - erro nos pressupostos de facto e de direito e ofensa ao princípio da igualdade uma vez que “existem claras diferenças de tratamento entre os vários sistemas multimunicipais que são claramente discriminatórias e penalizadoras dos sistemas multimunicipais em que a taxa de referência passou de TBA para OTs a 10 anos como é o caso da A………., SA, de que os Autores são acionistas.” – E daí que peticionem não só a anulação daquele despacho mas também que o Tribunal reconheça “que o valor de referência a ter em conta para cálculo da taxa de rentabilidade seja as TBA e não as OTs a 10 anos.”

Atendendo à ação apresentada, cujo conteúdo da relação material controvertida está acima exposta, como já havia sido referido, a área administrativa do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco declara-se materialmente incompetente para o julgamento da ação, apresentando essencialmente duas razões. Por um lado, entende que o que os Autores questionam é a legalidade do valor da tarifa aplicada, pelo que se estaria, assim, perante um assunto fiscal. Por outro, tratando-se de uma temática fiscal, levantam-se, então, problemas de interpretação e aplicação de normas de direito fiscal, não considerando ser, deste modo, competência dos Tribunais Administrativos de Círculo conhecerem da questão em causa, mas sim dos Tribunais Tributários.

No seguimento da declaração de incompetência da área administrativa do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco, o processo foi remetido para a área tributária desse mesmo Tribunal, que também se declarou incompetente, com base no seguinte fundamento: “ao contrário do que entendeu o Tribunal Administrativo não estamos perante uma «questão fiscal», na medida em que o litígio que emerge da relação jurídica administrativa em causa nos autos não tem por objeto um ato de imposição de quantias pecuniárias com o fim de obtenção de receitas destinadas à satisfação dos encargos públicos da entidade impositora, nem convoca a interpretação e aplicação de quaisquer normas de direito fiscal substantivo ou adjetivo. Na verdade, estamos ainda perante uma pretensão relativa à interpretação e aplicação de normas de direito público no quadro da aplicação e execução de um contrato administrativo de concessão”.

Nestes termos, gerou-se um conflito negativo de competência, i.e., tanto a área administrativa como a área tributária do Tribunal Administrativo e Tributário declinaram o poder de conhecer a mesma questão. Ora, nos termos do art. 29º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, os conflitos de jurisdição entre tribunais administrativos de círculo e tribunais tributários são conhecidos pelo Plenário do Supremo Tribunal Administrativo, sendo aplicáveis, a estes processos, as normas do processo administrativo, cf. o artigo 97º, nº3, do Código de Procedimento e de Processo Tributário.

Assim, o Supremo Tribunal Administrativo veio responder à questão de saber qual das duas posições merece ser sufragada: se a posição da área administrativa, que considera competente para julgar a ação a área tributária; se a posição da área tributária, que considera competente para julgar a ação a área administrativa.

O Supremo Tribunal Administrativo veio sufragar, com razão, a posição preconizada pela área tributária do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco.

Neste sentido, considerou que, relativamente à natureza do despacho apresentado pelos Autores, ainda que o ato impugnado esteja relacionado com a fixação de uma tarifa destinada a compensar os serviços prestados aos Autores pela A……, S.A. e, portanto, esteja relacionado com o acerto ou desacerto na identificação do seu montante e tal, em princípio, pareça configurar uma situação regulada por normas de direito fiscal, o que está verdadeiramente em causa não é a definição desse valor, mas sim os critérios que presidem à sua fixação, i.e., o problema suscitado pela ação intentada é, na verdade, de interpretação de um contrato administrativo de concessão, pelo que está sujeito ao âmbito administrativo, e não ao âmbito fiscal.

Assim, como vem reforçar o Supremo Tribunal Administrativo: “o que se pede nesta ação não é a anulação de um determinado tributo com fundamento na sua errada liquidação, mas que se ajuíze se o Réu interpretou corretamente os termos do contrato de concessão (…)”.

É, deste modo e com base nestes argumentos, que o Supremo Tribunal Administrativo vem considerar o Tribunal Administrativo como materialmente competente para conhecer e decidir esta ação e, em particular, a área administrativa do Tribunal Administrativo de Castelo Branco.

Apresentada a questão suscitada pelo Acórdão, referidos os fundamentos apresentados tanto pela área administrativa do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco, como pela área tributária deste mesmo Tribunal, e referidos os fundamentos e exposta a decisão proferida pelo Supremo Tribunal Administrativo, cabe agora proceder a uma tomada de posição.

Neste sentido, e em primeiro lugar, é de referir que estamos perante uma ação que deve ser proposta perante a jurisdição administrativa e fiscal, e não perante os tribunais judiciais.

A matéria da delimitação do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal é regulada pelo artigo 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, ainda que sofra algumas derrogações resultantes de legislação especial.

Em conformidade com o princípio do artigo 212º, nº3, da Constituição da República Portuguesa [(atualmente enunciado na alínea o) do nº1)], decorre do artigo 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais que, regra geral, pertence ao âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de todos os litígios que versem sobre matéria jurídica administrativa e fiscal e cuja apreciação não seja expressamente atribuída, por norma especial, à competência dos tribunais judiciais.

Como refere o Professor Mário Aroso de Almeida, muitas das matérias elencadas no artigo 4º já pertenceriam à jurisdição administrativa e fiscal, mesmo que esse preceito não existisse, por mera aplicação do critério constitucional enunciado na alínea o) do nº1. Nas suas palavras: “Em relação a essas matérias, pode, pois, dizer-se que o artigo 4º se limita, nessa parte, a explicitar o alcance do referido critério.” Assim, de acordo com a posição preconizada pelo Professor, é o que acontece, nomeadamente, com as matérias enunciadas no nº1, alíneas a), b), c), d), h), i), j), m) e n). Como refere: “Com efeito, afigura-se que, nestes casos, mais não se trata do que de aplicar o critério da existência de um litígio sobre uma relação jurídica administrativa ou fiscal”.

Neste sentido, o próprio acórdão em análise vem afirmar que a aferição do Tribunal competente depende da apuração da natureza da relação jurídica de que emerge o conflito em causa, como decorre de jurisprudência já consolidada que afirma que a competência material do Tribunal é aferida pela circunstância do conflito em causa ter decorrido de uma relação jurídica administrativa (situação em que o Tribunal competente será o Tribunal Administrativo) ou de uma relação jurídica fiscal (situação em que o Tribunal competente será o Tribunal Fiscal). Foi justamente neste sentido que se pronunciou o Acórdão 29/01/2014 (proc. 1771/13), que o Acórdão em análise cita.

Pelo particular relevo que tem na análise deste Acórdão, destaque-se, em particular, a seguinte passagem do Acórdão 29/01/2014 (proc. 1771/13): “A natureza da relação jurídica (…) é (…) o elemento chave na tarefa de identificação do Tribunal competente para o julgamento”.

É de salientar, contudo, que o problema em causa não era um problema de aferição do tribunal competente em razão do âmbito de jurisdição, mas sim em razão da matéria. Neste sentido, é de referir que, à luz do artigo 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, bem como do critério constitucional já enunciado, a ação foi corretamente intentada junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco. Tendo sido esta ação intentada, e bem, junto do Tribunal referido, a questão da competência em razão da jurisdição foi adequadamente tratada.

A questão que este Acórdão vem levantar é, porém, outra, como já acima se referiu: a de saber onde, em razão da matéria por este litígio suscitada, deveria ter sido intentada a ação. Este, sim, é a principal questão suscitada pelo Acórdão, e foi, a meu ver, seguindo a posição sufragada pelo Supremo Tribunal Administrativo, incorretamente analisada pela área administrativa do Tribunal Administrativo Fiscal de Castelo Branco.

Assim, atendendo ao litígio em causa, considero que a área competente, em razão da matéria, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco para o apreciar seria a área administrativa.

A solução seguida pelo Supremo Tribunal Administrativo parece-me a mais acertada por várias razões.

Em primeiro lugar, porque estamos, de facto, perante uma relação administrativa, uma vez que o litígio suscitado levanta problemas relativos à interpretação e aplicação de normas que se prendem com a execução de um contrato administrativo de concessão. Assim, o que está em causa não é um problema de direito tributário, já que o objeto do litígio não é a imposição de quantias pecuniárias com a finalidade de obter receitas que permitam satisfazer os encargos públicos, nem se levantam problemas de interpretação e aplicação de normas de direito fiscal.

O que está em causa no litígio em discussão, como vem a concluir, e bem, o Supremo Tribunal Administrativo, não é a definição concreta de uma tarifa destinada a compensar os serviços prestados aos Municípios de Abrantes, Alter do Chão, Arronches, Avis, Campo Maior, Castelo Branco, Castelo de Vide, Crato, Elvas, Fronteira e Gavião, pela “A……., S.”, mas sim os critérios que presidem à sua fixação.

Em segundo lugar, e seguindo o raciocínio exposto no Acórdão do Plenário de 29/01/2014 (proc. 1771/13), um outro argumento pode ser apontado: enquanto, relativamente às competências dos Tribunais Administrativos, as mesmas são consagradas de uma forma muito ampla e genérica, o mesmo não se sucede relativamente à definição das competências dos Tribunais Tributários. Assim, nos termos do nº1 artigo 44º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, cabe aos tribunais administrativos conhecer de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que incidam sobre matéria administrativa e cuja competência não esteja reservada aos tribunais superiores. Por sua vez, o artigo 49º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais indica rigorosamente quais as matérias que caem no âmbito de competência em razão da matéria do Tribunal Tributário.

Neste sentido, como vem, e com razão, a concluir o Acórdão do Plenário de 29/01/2014 (proc. 1771/13), o legislador configurou os Tribunais Administrativos como uma espécie de Tribunal comum da jurisdição administrativa, vocacionados para julgar todos os litígios que a lei não tenha expressamente adjudicado aos Tribunais Tributários. Assim, e não havendo uma disposição legal a atribuir-lhes especificamente a competência para o julgamento do litígio em questão, os Tribunais Tributários não poderão ser chamados a intervir. Neste sentido, pronunciou-se o Acórdão da Secção Tributária do Supremo Tribunal Administrativo de 06/04/2016 (rec. 1728/13) e os Acórdãos do Plenário de 21/03/2012 (rec. nº 189/11), de 27/05/2009 (rec. nº 119/08), e de 02/04/2009 (rec. nº 987/08).

Assim, em conclusão, atendendo aos fundamentos apresentados, seria de se considerar que, no litígio em causa, estamos perante uma relação jurídica administrativa e não tributária, e que o problema que se levanta é o da interpretação de normas inseridas num contrato administrativo de concessão, isto apesar de o ato estar relacionado com a fixação de uma tarifa destinada a compensar os serviços prestados aos Municípios de Abrantes, Alter do Chão, Arronches, Avis, Campo Maior, Castelo Branco, Castelo de Vide, Crato, Elvas, Fronteira e Gavião, pela “A……., S.”, sendo este argumento reforçado pelo facto de o artigo 49º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais não atribuir expressamente competência aos Tribunais Tributários para conhecer da matéria em causa.

Deste modo, o Supremo Tribunal Administrativo procedeu corretamente em declarar competente a área administrativa do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco como materialmente competente para conhecer e julgar a ação em causa.

Bibliografia consultada:

ú  ANDRADE, José Carlos Vieira de. A Justiça Administrativa. (2015), 14ª edição. Almedina.

ú  ALMEIDA, Mário Aroso de. Manual de Processo Administrativo (2017), 3ª edição. Almedina.