Carolina Reguengo
O
acórdão sujeito a comentário diz respeito à matéria da legitimidade ativa
estudada no âmbito da disciplina de Contencioso Administrativo e Tributário. No
entanto, é necessário fazer um enquadramento em relação à matéria de facto.
O
AA, A…, interpôs no Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra um recurso de
anulação da decisão do Presidente da Câmara Municipal do Cartaxo, de 2002 que
concedia a B… uma licença de construção de uma estação de serviço de
abastecimento de combustíveis num determinado local. O AA fundamenta o seu recurso
no facto de haver uma violação do princípio da igualdade, do equilíbrio
concorrencial, da tutela da confiança e do princípio da proporcionalidade e da
boa fé.
Seguindo
a tramitação processual, B… na contestação afirma que A… não tem legitimidade
para interpor o recurso contencioso e que o mesmo deveria, por esta razão, ser
improcedente, e é esta a questão que vou explorar neste comentário. No entanto,
a sentença veio a confirmar a posição legitima de A… e julga improcedente o
pedido de B… para declarar A parte ilegítima no processo. Devido a esta
solução, B…, insatisfeito, recorre tendo em vista a procedência da questão prévia
da ilegitimidade ativa e deste modo, apresenta na alegacão as seguintes
conclusões: que A… não é proprietária do terreno nem do posto de combustível
situado na zona do Cartaxo e que não sendo titular não tem interesse processual
em agir e não tem interesse que legitime o recurso ao tribunal e dai a sua
ilegitimidade perante o recurso de anulação. Invoca o art. 55º/1/a) CPTA para
dizer que A não tem qualquer interesse direito, pessoal e legitimo na anulação
do ato, nem sequer um interesse indireto, mediato ou longínquo, e diz que não
há qualquer lesão de um interesse que esteja protegido pela tutela
jurisdicional, inclui que o juiz violou este preceito ao considerar a
legitimidade ativa do recorrente e que esta decisão deve ser revogada.
A…,
na contra-alegação refere que é, efetivamente, exploradora de um posto de
abastecimento de combustível próximo e, dessa forma, funda o seu interesse
pessoal e legitimo com o objetivo de salvaguardar a esfera concorrencial da sua
licença. Invoca que o ato impugnado viola o princípio da igualdade, na medida
em que se tratou a contra interessada de forma mais favorável porque na atribuição
da licença foram dispensadas exigências que foram impostas no licenciamento
passado de A…, por conseguinte, invoca o seu direito fundamental de livre
empresa – art. 61º CRP. Apesar desta questão ser centrada na legitimidade ativa
é necessário fazer uma referência e alusão ao princípio invocado por A… na
defesa da sua legitimidade ativa, com a invocação do princípio do equilíbrio
concorrencial e da tutela da confiança, manifestado pelo art. 61º da CRP.
Contextualizando, o art. 61º da CRP no que diz respeito à iniciativa privada económica
é um direito fundamental específico da nossa Constituição, é um direito que
releva a autonomia de pessoas e de grupo no cerne da sociedade.
O
seu interesse direto, pessoal e legitimo é fundado numa prevenção de ocorrência
de um prejuízo grave na perda de clientela e manutenção das condições
económicas mínimas para a continuidade da sua atividade. É também chamado ao
rol de argumentos a lesividade para o ambiente, ou seja, a proteção de direitos
difusos que estão subjacentes a violação daquelas normas que também podem
ofender interesses próprios e determinadas pessoas, invocando para sustentar a
sua posição o Ac. Da 1ª Subsecção do CA de 02/12/2004, no recurso nº 1031/04. A
concessão de uma licença que viola normas ambientais constitui um tratamento
discriminatório. E assim pede que o presente recurso seja julgado improcedente.
Em
relação à legitimidade de A…, os mesmos alegam que o recurso não tem
fundamentos para prosseguir, pois A… é exploradora de um posto de abastecimento
de combustíveis com localização na mesma estrada a cerca de 500/700 metros do
sítio licenciado onde será o novo posto. Perante este facto, a titularidade do
terreno ou do posto não é relevante, porque uma vez que é exploradora desde
1998, A… é titular de uma relação jurídica controvertida e desta forma tendo
interesse para impugnar o ato da Câmara Municipal do Cartaxo.
Apesar
de ser notório que os princípios e as normas alegadamente violadas não protegem
diretamente os interesses do AA, é relevante para este caso, indicar que o procedimento
deste recurso será uma forma de, por via jurisdicional, tutelar os interesses
que deveriam ter sido protegidos de A….
O
recorrente tem um interesse protegido e tem em vista a eliminação de efeitos
lesivos que irão emergir do novo posto de abastecimento, ou seja, A… alega que
tem um benefício direto, pessoal e legitimo pela impugnação contenciosa que
está a interpor. Pede então, o reconhecimento da legitimidade à recorrente.
Fazendo
um enquadramento teórico da matéria relevante para a nossa disciplina e
abordada no acórdão, o ponto fulcral é a matéria da legitimidade processual
ativa, no entanto é importante referir alguns conceitos primeiramente.
Fazendo
especial apreço à matéria da legitimidade ativa:
A
legitimidade ativa e passiva estão retratadas no CPTA nos arts. 9º e 10º,
respetivamente. A legitimidade é, atualmente, consagrada como um pressuposto
processual e não uma condição necessária à procedência da ação, esta é a doutrina
referida no acórdão. Consideramos que tem legitimidade ativa quem invoca a
titularidade de uma situação jurídica que tenha um mínimo de conexão com o
objeto da ação proposta e apresente condições de se figurar como autor. A
consequência de um processo que seja caracterizado por ilegitimidade ativa
levará à absolvição do pedido. Este pressuposto processual é diferente do
interesse processual ou interesse em agir (art. 39º CPTA).
No
entanto, a caracterização da legitimidade ativa não termina no art. 9º do CTPA,
no seu nº1 admite uma quantidade de situações descritas nos arts. 55º, 57º,
68º, 73º e 77º-A, ou seja, pretensões especiais que derrogam esta solução
descrita no art. 9º. Diz o Prof. Mário Aroso de Almeida que isto acontece
porque o art. 9º tem uma carácter comum e de aplicabilidade residual, sendo que
a sua própria redação é parecida à do CPC e que não é o mais comum no modelo do
processo administrativo.
Para
preencher o pressuposto da legitimidade é necessária uma análise da situação
relacionada concretamente da relação que alegadamente é estabelecida entre o
autor e uma ação com um objeto determinado, trata-se de aferir a sua posição
como parte num processo.
Tendo
em conta o regime comum do art. 9, primeiramente temos de aferir se no caso
estamos perante algum dos regimes especiais, que correspondem a um alargamento
da legitimidade ativa, neste caso o artigo invocado por B… para fundar a
ilegitimidade de A no processo é o art. 55º/1/a), este artigo e os restantes do
regime especial aprofundam e alargam o critério residual do art. 9º que se
funda no facto de estar em causa uma relação material controvertida entre as
partes, este artigo tem aplicação subsidiária.
O
art. 55º CPTA invocado por B… é o mais utilizado, que diz respeito à impugnação
de atos administrativos que nesta matéria apenas podem ter como destino a
anulação ou nulidade dos atos em causa é essencial perceber que não podemos
pedir uma declaração de inexistência de um ato fundado neste artigo, o autor
desta declaração quer que demonstrar que o ato não existiu e na matéria tratada
partimos do pressuposto que o ato existe para declarar a sua anulação ou
nulidade. O art. 55º CPTA trata de
vários exemplos em que o autor tem legitimidade para impugnar, neste caso o
objeto de estudo será a alínea a) que é a invocada, como já referido por B….
“1- Tem
legitimidade para impugnar um ato administrativo:
a) Quem
alegue ser titular de um interesse direto e pessoal, designadamente por ter
sido lesado pelo ato nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos; (...)”
Percebemos
que o critério adotado por esta alínea é amplo e leva a problemas de
interpretação, quando se refere a um “interesse direto e pessoal”, e neste caso
B… para fundar a sua pretensão de declaração de ilegitimidade de A diz-nos que
não há um interesse direto, legitimo e pessoal por esta não ser titular do
terreno ou mesmo do posto de abastecimento e por essas razões não tem interesse
direito nem longínquo ou futuro, e também adiciona que não há nenhuma lesão de
direitos.
O
Prof. Regente Vasco Pereira da Silva caracteriza a legitimidade do ponto de
vista do processo, como uma conexão entre a relação jurídica substantiva e a
processual, com o objetivo de trazer a juízo os titulares dessa relação
material controvertida.
Para
o Prof. Mário Aroso de Almeida este preceito tem uma redação que aponta no
sentido da que a legitimidade individual para impugnar atos administrativos não
tem de se basear na ofensa de um direito ou interesse legalmente protegido, mas
se basta com a circunstancia de o ato estar a provocar, no momento em que é
impugnado, consequências desfavoráveis na esfera jurídica do autor, de modo a
que a procedência da anulação ou nulidade desse ato lhe traz pessoalmente uma
vantagem direta. Para este professor separamos os requisitos e tratamos
primeiramente do requisito pessoal, que diz respeito na verdade ao pressuposto
da utilidade que o autor retira do processo, sendo que, esta utilidade será
pessoal que ele irá reivindicar por si próprio. Quanto ao caráter direito
significa saber se o interesse é atual e efetivo, admitindo que a pessoa se
encontra numa situação efetiva de lesão que justifica a utilização do meio
impugnatório.
A
posição do STA, também reflexa no acórdão em comentário, tem vindo a expressar
que os efeitos decorrentes da procedência desta impugnação têm de ter um efeito
direito e imediato na esfera jurídica do interessado, ou seja, contrapõe desta
forma que o interesse não pode ser longínquo, eventual ou hipotético, que,
neste caso, é o afirmado por B, e que a anulação não levará a uma utilidade que
possa advir diretamente da anulação, no entanto, não posso concordar com a
posição de B, sendo que A explora o posto de abastecimento de combustível há
largos anos e o posto cedido pela Câmara do Cartaxo a B… será construído a
sensivelmente 500 metro, isto levará a um prejuízo e lesão da esfera jurídica
de A direta e imediatamente quando o posto iniciar o seu funcionamento.
Para
o Prof. este requisito acaba por não ser diretamente relacionado com os
pressupostos processuais, mas sim com o interesse processual, ou seja, saber se
quem alega ser titular de um direito tem efetiva necessidade de recorrer ao
metido jurisdicional.
Para
o Prof. José Duarte Coimbra existem três situações possíveis para aferirmos o
significado de interesse: i)
ter uma necessidade ii) a verificação da situação pretendida resultar em algo
de bom para o sujeito iii) o sujeito possuir razões para querer a verificação
da situação em causa. O i) tem o problema de ser uma dificuldade estabelecer o
que conteúdo de necessidade, o ii) tem a mesma dificuldade de subjetividade, e
o ii) ou seja para quem defende que tem mesmo de existir um interesse jurídico,
e assume que o conceito é preenchido pelo próprio direito direto que a pessoa
tem, o conceito jurídico tem mesmo de ter uma base na lei. Posto isto, para que
haja uma relação sujeito-objecto, têm de existir razões de ordem jurídica que
sustentem tal relação, apesar de esta situação ser entendida em sentido amplo.
Desta
forma o Prof. Regente Vasco Pereira da Silva assume que o art. 55º/1/a) CPTA
não vem dizer nada mais que o art. 9º/1 de um ponto de vista subjetivista, vem
desse modo abranger mais sujeitos que atuem em defesa dos interesses e que para
terem esse direito de defesa têm de ser titulares de situações jurídicas, mesmo
defendia Hauriou.
É,
também, afirmado por variados professores esta dúvida relativamente a estes
critérios enunciados no art. 55º/1/a) porque significa que a legitimidade ativa
é aferida relativamente a interesses de facto que se traduzem em interesse e
vantagem. Podemos entanto dizer que a referência a interesse temos de ler como
uma razão para querer impugnar ou seja, uma justificação da ação, que acabam
por se definir pelos interesses de facto, como necessidades, utilidades e
benefícios. Importa referir que a
questão do interesse, atualmente é conseguida através da referência deste
critério como aferidor da legitimidade, e considera qualquer posição
jurídico-subjetiva, tem sempre que existir uma posição jurídica e não só meros
interesses de facto, neste caso temos uma posição jurídica como a proteção da
esfera concorrencial sendo A titular do posto de abastecimento.
Em
breves palavras pretendo apenas dizer, pelo exposto supra, inclino-me mais para
uma visão subjetivista, isto é, da necessidade de o sujeito ter por base uma
situação jurídica, até para que não haja um poder de decisão por parte do
sujeito do que é ou não um interesse, ainda para mais com alguma margem de
discricionariedade. Aliás, cria-se uma ideia vaga do que é um interesse, se
aceitarmos que pode ser de facto.
Para
o Prof. Vieira de Andrade os titulares de meros interesses de facto têm uma
verdadeira legitimidade, assumindo uma perspetiva objetivista. Quem defende
esta posição baseia-se num critério que existia anterior à reforma do processo
administrativo. O Prof. Aroso de Almeida diz-nos que o critério em causa é que
o autor alegue ser titular de um interesse direito e pessoal que foi vítima de
lesão.
Por
fim, o STA pronunciou-se sobre o assunto, e relativamente à legitimidade ativa
de A… este concorda com a sentença já existente e reconhece legitimidade ativa
a A…, assumindo que B… não tem razão na fundamentação apresentada. A
legitimidade para o recurso contencioso é detida pelos titulares de um
interesse direto, pessoal e legitimo e que esta legitimidade tem de ser aferida
relativamente aos termos do pedido. Afirma que a legitimidade é um pressuposto
processual, como já referido, e não uma condição para a procedência do recurso.
É
de louvar a posição do STA e concordar com o facto de considerar A... parte com
interesse pessoal, direto e legitimo, adquirido pelo seu direito de exploração do
posto de abastecimento e que em relação a bens jurídicos lesados os mesmos são
diretos e imediatos porque decorrerá da exploração de um novo posto de
abastecimento em local próximo uma insegurança e inviabilidade económica, que consequentemente causará danos na sua
atividade comercial.
Carolina Reguengo
Subturma 9
2018/2019
Aluna nº 28063
Bibliografia:
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