Patrícia Alves Ribeiro, 28221
As relações jurídicas administrativas
são relações jurídicas multilaterais (VASCO PEREIRA DA SILVA) ou multipolares
(FRANCISCO PAES MARQUES), nas quais se confrontam dois ou mais interesses
privados e cuja conformação do respetivo exercício cabe à Administração
Pública, mediante a adoção de um ato jurídico-público. FRANCISCO PAES MARQUES[1] refere
que “todos os sujeitos da relação jurídica administrativa multipolar material, desde
que sejam titulares de direitos subjetivos públicos em face do objeto do litígio,
devem também ser, correspetivamente, partes processuais, com estatuto equivalente,
na relação jurídico-processual.” Ora, os contrainteressados assumem-se enquanto
sujeitos principais da relação jurídica multilateral, enquanto titulares de
posições jurídicas de vantagem conexas com as da Administração, intervindo
nesses termos no processo administrativo.
Estamos perante uma
figura típica do Contencioso Administrativo: o contrainteressado, pessoas com interesses
contrapostos aos do autor, estando, portanto ligados à relação material estabelecida
entre a demandante e Administração, mas nela não podem considerar-se incluídos.
Tal figura jurídica está pensada para
actuar do lado da entidade autora do ato, do lado do demandado, e não do lado
do autor, do lado do impugnante (Ac. Tribunal Central Administrativo do Norte, Proc.
02424/07.3BEPRT-A). A intenção do legislador terá sido por um lado
equiparar o contrainteressado à entidade demandada, estando ambos do lado
passivo da relação processual, equiordenando-se este sujeito às outras partes
processuais, sendo demandado e vinculado ao caso julgado. Todavia, o autor não pode
aproveitar a vinculação do terceiro ao caso julgado para pedir logo a condenação
imediato do contrainteressado, como refere FRANCISCO PAES MARQUES, nem é admissível
que o autor da ação formule pedidos dirigidos a uma atuação do
contrainteressado; só pode fazer quanto a condutas praticados pela
Administração. [2] O princípio do
contraditório é previsto no artigo 57º, 2ª parte CPTA, é assegurado em relação
ao processo de extensão de efeitos de sentença transitada em julgado, a que
alude o artigo 161.º CPTA. Assim sendo, caso haja contrainteressados que não tenham
intervindo no processo em que foi proferida a sentença, exige-se que lance mão
da via judicial adequada, salvaguardando dessa forma os interesses contrapostos
de outras pessoas que possam ser prejudicadas com a extensão de efeitos de caso
julgado.
VASCO PEREIRA DA SILVA
considera o termo “contrainteressados” uma marca dos traumas da infância difícil
do Contencioso Administrativo. Contrainteressados são verdadeiros sujeitos de
relações jurídicas administrativas multilaterais, que se traduz numa “rede” de
ligações jurídicas entre múltiplos sujeitos, uns do lado ativo, outros do lado
passivo. O novo paradigma das relações administrativas multilaterais no Direito
Administrativo (substantivo) implica a revalorização da posição dos “impropriamente
chamados terceiros” no Contencioso Administrativo, como sujeitos principais
dotados de legitimidade ativa e passiva.
De facto, o Código de
Processo nos Tribunais Administrativos (doravante, CPTA) prevê expressamente a participação
dos contrainteressados nos processos impugnatórios (artigo 57.º) e também nas
açoes de condenação à prática do ato administrativo devido (artigo 68º, n.º 2).
Em consonância com estas duas disposições estende o artigo 10º, n.º 1, in fine a qualidade de sujeito passivo e,
inerentemente, a legitimidade passiva aos contrainteressados. Assim sendo,
tanto nos processos de impugnação de atos administrativos, como nos processos
de condenação à prática de atos administrativos para além da entidade que
praticou ou se pretende que pratique o ato em causa, também devem ser
demandados os titulares de interesses contrapostos aos do autor, a falta de
citação dos interesses assume consequências graves.
Há sistemas que encaram estes como
meros assistentes processuais, reduzindo a sua participação processual a uma
mera intervenção acessória, sendo os seus contornos regulados pela lei
processual civil, como o caso francês. Em contraponto, ordem jurídicas como a
portuguesa e a italiana garantem “aos terceiros um estatuto de igualdade com as
outras partes no processo, pelo que não será necessária uma regulação processual
específica, uma vez que, em todos os caso em que a lei se referir a estes sujeitos
processuais, entende-se que os terceiros (contrainteressados) aí estão
incluídos”. [3]
No que tange à figura do assistente, não se
pode reconduzir a figura dos contrainteressados à do assistente, na medida em
que os contrainteressados “são detentores de direitos subjetivos que se conexionam
diretamente com o objeto do litigio, pelo que a sua participação processual
será sempre obrigatória.”[4] De
acordo com o artigo 326.º, n.º 1 do Código do Processo Civil, doravante CPC,
para que um terceiro possa intervir como assistente (espontâneo) do réu
exige-se que seja titular de um interesse jurídico em que a decisão do pleito
seja favorável à parte que pretende auxiliar. Com a constituição da
assistência, verifica-se um desdobramento subjetivo: ao lado da parte
principal, há uma parte acessória, sendo que este estatuto deriva de dois
princípios: equiparação, em direitos e deveres, à parte principal; e,
subordinação da sua atividade à atividade desta. FRANCISCO PAES MARQUES considera
que a figura do contrainteressado não se pode assimilar à figura do assistente no
processo civil, pois aquele deve ter o poder de influir autonomamente no objeto
do processo, não valendo a limitação de serem auxiliares de uma das partes ou
estarem subordinados à parte principal (art. 328º, nº1 e 2 CPC). Ora, a ordem
jurídica portuguesa ex vi artigo 10º,
nº1 figura os contrainteressados como partes necessárias no processo formando com
a Administração um litisconsórcio necessário passivo.
FRANCISCO PAES MARQUES[5]
considera que “a figura do litisconsórcio passivo necessário não é aplicável à ligação
processual que se verifica entre a Administração e os contrainteressados, quer
por uma razão dogmática, ou de natureza da relação juridica material, quer por
uma razão pratica ou de regime. (…) A relação juridica administrativa possui
uma morfologia substancialmente diversa da relação juridica civil,
apresentando-se de forma mais complexa do que uma mera pluralidade de sujeitos
ativos e passivos.” Considera também que não é reconduzível à figura da coligação,
porque não existe a pluralidade de relações materiais controvertidas que
justifica o recurso àquela figura processual. “É uma relação entre a
Administração, o autor e os contrainteressados é uma relação juridica administrativa
multipolar que tem de ser concebida unitariamente” [6],
dado que não se destrinça figura do processo civil idónea a explicar a posição do
contrainteressado: o litígio é unitário, originado por uma única relação material,
não se tratando da intervenção de um terceiro num processo alheio. Continua afirmando
que o estatuto da Administração no processo é diferente das restantes partes,
possuindo especiais prerrogativas em virtude da sua condição de entidade
demandada.
Em contraponto, MÁRIO DE AROSO ALMEIDA[7]
considera que existe litisconsórcio necessário
passivo (artigo 33.º CPC), visto que os artigos 57º e 68º, n.º2 CPTA são “domínios
em que a ação é proposta contra a entidade que praticou ou que omitiu ou
recusou o ato administrativo, mas em que há sujeitos privados envolvidos no litígio,
na medida em que os seus interesses coincidem com os da Administração ou, pelo
menos, podem ser diretamente afetados na sua consistência juridica com a procedência
da ação.”
A doutrina germânica não concebe
como um litisconsórcio antes sim como ato com eficácia em relação a terceiros, afirmando
a doutrina germânica maioritária que apenas o autor e a Administração dispõem desse
objeto.
VASCO PEREIRA DA SILVA
considera que agora se tomou a decisão correta de assumir os contrainteressados
como parte no processo e sendo parte tem de intervir no processo, ela tem de
ser citada. Por conseguinte, os contrainteressados devem ser ab initio identificados na petição
inicial (artigo 78.º, n.º 2, al. b)) e citados quando a instância se constitui
(artigo 81º, n.º 1), nunca se tratando de uma intervenção meramente eventual,
produzindo a sentença efeito sobre as respetivas esferas jurídicas. “A falta de
citação de contrainteressados pode dar origem, por isso, ao abrigo da previsão
do artigo 155º, n.º2, à utilização, por partes destes, do recurso de revisão contra
a sentença que venha a ser proferida no processo em que não tiveram a
oportunidade de participar.”[8]
Por conseguinte, consideramos
que a figura do litisconsórcio necessário passivo é a mais adequada, dado que “visa
impedir que a sentença proferida se transforme num inutiler data, isto é, a natureza una ou indivisível da relação subjacente
ao litígio obriga a que todos os sujeitos que a ela pertençam sejam chamados ao
litígio sob pena de o julgado não produzi o seu efeito útil normal.”[9]
De facto, o objeto do
processo adquire um alcance multipolar, assim sendo será que o autor tem o monopólio
da configuração do objeto, bem como a entidade demandada, pode dispor livremente
do objeto ou a disposição apenas pode ocorrer com a concordância de todos os sujeitos
participantes na relação juridica multilateral, ou seja, autor, réu e
contrainteressados. Para o efeito, cumpre analisar o instituto da reconvenção
(artigo 83.º-A CPTA), que é uma ação autónoma do réu contra o autor, que amplia
o objeto da ação já em juízo, mantendo com ela uma relação de conexão
(contra-ação). Por conseguinte, a possibilidade
de o contrainteressado deduzir uma reconvenção no processo administrativo
coloca-o numa posição de plena paridade com o autor e a entidade demandada podendo
dispor do objeto do processo. FRANCISCO PAES MARQUES considera, ainda, que não obstante
a vigência matriz unipolar das formas de processo (artigo 37.º CPTA) é bastante
discutível a admissibilidade da reconvenção em todas as ações, afirmando que “a
utilidade, e admissibilidade, da reconvenção nos pedidos que seguiam a antiga
ação administrativa especial só pode ser equacionada nos casos em que a entidade
demandada não disponha de poderes de autotutela suscetíveis de conformarem a relação
juridica material em causa, designadamente quando se estiver perante relações interadministrativas”.
Por seu turno, no que tange à posição e aos poderes reconhecidos aos
contrainteressados, dado que estes se posicionam ao lado da Administração (sujeito
passivo da relação material controvertida), podem deduzir um pedido
reconvencional desde que seja um pedido processual, dirigido a entidade
demandada, que não modifique substancialmente o objeto do processo e seja
realizado no prazo da contestação. Ora, o contrainteressado tem a faculdade de
desenvolver uma argumentar própria e autónoma, dado que a prática do ato o pode
diretamente prejudicar e o provimento do processo impugnatório o possa
diretamente prejudicar, em face dos restantes sujeitos processuais. Para o efeito
pode alegar vícios diversos daqueles que o autor imputa ao ato impugnado. É, igualmente,
admissível que o contrainteressado possa impugnar um ato diverso daquele impugnado
em primeiro lugar pelo autor da ação e que lhe tenha atribuído uma vantagem
específica, assim como é de aceitar que o contrainteressado solicite ao
tribunal uma regulação em sentido diverso do perpetrado pela Administração. No
que toca ao prazo para a reconvenção deve ser aplicado o prazo da contestação
(artigo 581º, nº1 CPC ex vi art.83-A
CPTA).
A reconvenção deve ser admitida
em nome do princípio da tutela jurisdicional efetiva do contrainteressado
(artigo 20.º e artigo 268º, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa, CRP,
e do artigo 2.º CPTA) e da igualdade em face dos outros sujeitos processuais em
cumprimento do artigo 6.º CPTA, sendo que a prática não colide nem com o poder
que deve ser reconhecido ao autor de configurar o litígio (desde que observado
o limite da não modificação substancial do objeto do processo), nem com o da
entidade demandada de prossecução do interesse público (pratico de atos
administrativos na pendência do processo).
Agora, no que concerne à
modificação objetiva da instância, esta é regulada pelos artigos 63.º, 64.º,
65.º, 70.º CPTA e pode provocar uma mutação
no leque de contrainteressados, em virtude de a Administração praticar atos que
impliquem uma modificação do objeto do processo, designadamente modificar a
respetiva posição juridica que estes tinham no momento de constituição da instância
ou provocar um alargamento do universo dos contrainteressados que tem de ir a
juízo, chamando outros que não os identificados
no momento da constituição da instância.
No que contende ao domínio
probatório a regra do artigo 342º do Código Civil não tem aplicação nos
processos de impugnação de atos e de normas, como referência FRANCISCO PAES
MARQUES. A Administração devia suportar a desvantagem de não ter sido feita
prova da verificação dos pressupostos legais que lhe permitem agir como autoridade,
e o autor consoante mova uma defesa por impugnação ou uma defesa por exceção
fica numa posição diferente. Em rigor, nos termos do artigo 83º, nº 4 CPTA não
há um ónus de impugnação especificado, apreciando o tribunal livremente a falta
de impugnação especificada nas ações relativas a atos administrativos. Tal pode
imprimir uma ideia de tratamento mais favorável à Administração o que
corresponde à velha dicotomia em que a ação administrativa especial (que em
rigor era a que abarcava o maior leque de ações) estava sujeita a situações
mais favoráveis.
Ora, tanto no artigo 57.º
como no artigo 68.º, n.º 2 densifica-se o conceito de contrainteressado,
circunscrevendo às pessoas que possam ser identificadas em função da relação material
controvertida em causa ou dos documentos contidos no processo. Destarte, tem-se
por função como refere MÁRIO DE AROSO ALMEIDA[10] objetivizar a operação de delimitação do
universo dos “titulares de interesses contrapostos aos do autor” que devem ser
demandados no processo (artigo 10º, nº1).
Em suma, FRANCISCO PAES MARQUES considera igualmente
que o estatuto geral dos contrainteressados “peca por defeito mas também por excesso”:
se disser estruturalmente respeito aos particulares envolvidos não poderá a lei
conceder-lhes um estatuto processual secundária ou acessório em face da entidade
demandada, por outro lado, a ânsia de valorização da posição dos opositores
particulares em face do moderno direito administrativo, não deve conduzir à solução
de equiparação da Administração e dos contrainteressados em todas as situações.
[1] PAES MARQUES, Francisco. “O estatuto
processual dos contrainteressados nas ações impugnatórias e de condenação à
prática de ato administrativo”. In Cadernos
de Justiça Administrativa. Braga. Nº 124. Jul-Ago. 2017. P. 35
[2]
Idem, p. 29 cfr. “A ação de anulação de uma licença urbanística,
o vizinho pode apenas pedir a eliminação desse ato e, eventualmente, solicitar a condenação da Administração na adoção de
atos e operações necessárias para reconstruir a situação que existiria se o ato
tivesse sido praticado, mas não pode pedir, na sequencia da anulação, que o proprietário
da edificação construída ao abrigo da licença, e contrainteressado na lide,
proceda à demolição de tal construção”
[4] Idibem, p. 37
[5] Idibem, p. 33
[6] Idibem, p. 33, nota de rodapé nº 16.
[7]
AROSO ALMEIDA, Mário. Manual de Processo Administrativo. Almedina. 2016. 2ª edição.
Pp. 250-251
[8] ALMEIDA, Mário Aroso de; CADILHA,
Carlos Alberto Fernandes. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais
Administrativos. 4ª ed.. Coimbra. Almedina, 2017. P. 393
[9] PAES MARQUES, Francisco. Op. cit.,
p. 32
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