Carolina
Reguengo, Subturma 9, Aluna 28063
O Ministério Público (MP) dispõe de um Estatuto
próprio (DL 47/86 de 15 de Outubro[1] -
EMP). O art. 219º/1 CRP atribui a competência de representação do Estado ao MP,
este artigo expõe os interesses a defender, as suas funções e, ainda no seu nº2
assume a autonomia que este goza perante o Estado. Podemos referir que o MP é
um “órgão constitucional da administração
da justiça, dotado de independência externa (designadamente perante o Ministro
da Justiça), mas não é um órgão de soberania, nem se confunde com os órgãos do
poder judicial, já que não tem competência para a prática de atos materialmente
jurisdicionais”[2].
O MP aparece no Contencioso Administrativo sob
uma vertente funcional e não tanto orgânica, no entanto, no atual ordenamento
jurídico do Contencioso Administrativo, temos um regime que caracteriza o MP através
de uma função pautada pela unidade orgânica, multiplicidade de funções e a
prossecução dos interesses públicos[3]. A
multiplicidade de funções do MP leva a um conflito das funções que nem sempre é
fácil de emparelhar.
O art. 219º da nossa CRP tem sido interpretado
de forma restritiva relativamente à representação do Estado em relação a
matérias de Contencioso Administrativo, devido ao consagrado no art. 53º do
Estatuto do Ministério Público[4].
Os arts. 219/1 CRP, 51º ETAF, 3º/1 EMP e 51º e
ss. ETAF demonstra que cabem ao MP variadas funções como: a representação do
Estado, defender a legalidade, defender grandes interesses coletivos e difusos,
defesa de famílias e direitos sociais, etc.. Podemos retirar principalmente do
art. 3º do EMP que este tem uma variada extensão de competências. E goza,
também, de poderes processuais para cumprir as suas funções. No entanto, não
obstante da sua amplitude de funções, estas acabam por se reconduzir “à realização da justiça ou à promoção e
defesa da legalidade e, em qualquer caso, de uma forma vinculada e sujeita a
regras estritas de estatuto”[5].
Através do art. 51º ETAF releva para a interferência
do MP e pode, desta forma, interferir nos processos administrativos de variadas
formas.
O Procurador-Adjunto José Manuel Ribeiro de
Almeida[6]
defende que o MP tem como vocação constitucional defender a legalidade
democrática, um dos princípios fundamentais do Estado de Direito Democrático.
Neste sentido, afirma que um dos domínios de atuação é o da fiscalização
judicial do exercício do poder administrativo.
De forma sistemática os poderes que a lei
confere ao MP são organizados por 3 grupos: poderes de representação de outros
sujeitos processuais; poder de iniciativa processual em nome próprio; poderes
de intervenção em processos intentados por outros sujeitos processuais.
Estes poderes conferidos ao MP refletem-se da
seguinte forma:
1 – Titular da Ação Pública, ou seja, são lhe atribuídos
poderes de iniciativa processual. A ação pública consiste no poder de agir em
juízo administrativo, titulado por um órgão do Estado ou de outra entidade da
Administração, esta destina-se a obter uma pronúncia jurisdicional de mérito
sobre a pretensão.
Ø Através do art. 55º/1/b) CPTA é atribuída legitimidade
ativa para impugnar atos administrativos, através do art. 73º/3 e 4 permite a
impugnação de normas, pelo art. 68º/1/b) pode pedir a condenação à prática de
atos devidos, condenação à emissão de normas, art. 77º, pedidos relativos à
validade e à execução de contratos, através do art. 77º-A/1/b) e 3/c), inclui
com isto poderes relativamente a providências cautelares, art. 112º/1, 113º/5 e
130º, todos os artigos mencionados do CPTA.
o Em especial, o art. 55º/1/b) CPTA implica que o MP possa
impugnar qualquer ato em nome da defesa do interesse geral da legalidade
administrativa.
o A ação do MP está condicionada pela existência de uma
ilegalidade na atuação dos processos que não tenha a qualidade de parte
processual.
o Pelo art. 77º CPTA o MP pode requerer a verificação de
omissões da emissão de normas, estas que sejam necessárias para levar a
execução de atos administrativos.
Ø O art. 9º CPTA assume a legitimidade para a defesa de
valores e bens comunitários.
o Através do art. 9º/2 CPTA, o MP pode propor a ações no
domínio desta competência. [7]
Ø O art. 104º/2 CPTA permite a legitimidade para pedir
intimações para informações, consultas e passagem de certidões.
Ø Tem legitimidade para recorrer decisões jurisdicionais, em
defesa da legalidade, através do art. 141º e 73º/4 CPTA, para requerer revisão
de sentenças, art. 155º/1, interpor recursos para a uniformização de
jurisprudência, art. 152º/1 e para requerer a resolução de conflitos, art.
135º.
o Pelo art. 141º/CPTA, se houver uma violação de princípios
constitucionais pode, o MP, recorrer das decisões jurisdicionais, desta forma
há uma limitação da intervenção e da faculdade do MP.
As outras entidades publicas têm um dever de
colaboração para com o MP, este dever tem como objetivo ajudar o MP a prosseguir
o seu exercício de ação pública, em caso de recursa estas podem sofrer a aplica
de sanções.
Tendo em conta o processo impugnatório agora é
limitado através da sua intervenção processual e opta-se por um simples parecer
final, há então uma desconfiança, nos casos em que o Ministério Público
funciona através da sua função de auxiliar de justiça, como se não fosse de
aproveitar a sua colaboração desinteressada e imparcial. Pelo contrário,
permite-se na amplitude de todos os seus poderes a ação publica na defesa da
legalidade.
O MP só pode intervir[8]
como parte acessória nas pretensões em que
não seja a parte principal, por exemplo, no âmbito de uma ação publica
ou quando represente o Estado, como autor ou demandado.
O Professor Sérvulo Correia considera esta
competência do MP uma das mais relevantes à luz dos interesses a manter,
demonstra a tradição portuguesa relativamente à finalidade subjetivista e
objetivista dos meios processuais para a apreciação da legalidade[9].
2 – Em relação à função de auxiliar de justiça que intervém
na defesa de direitos fundamentais, valores comunitários ou interesses públicos
especialmente relevantes, de poderes processuais nas ações administrativas
iniciadas por particulares ou outras partes legitimas:
Ø Em relação ao art. 85º CPTA, o MP nas ações administrativas
impugnatórias tem vários poderes durante o trâmite processual;
o A intervenção do MP neste
âmbito tem como objetivo contribuir para um maior esclarecimento dos
factos, e uma melhor aplicação do direito, e isto pode levar à: emissão de
pareceres ou um requerimento dirigido a solicitar diligencias (nº3)[10].
Ø Relativamente a recursos jurisdicionais, o art. 146º e o
art. 152º/7 CPTA, dá ao MP o poder de se pronunciar sob a forma de parecer
sobre o mérito e provocar um acórdão de uniformização de jurisprudência.
o Neste âmbito tem legitimidade para interpor recursos
jurisdicionais sobre decisões ilegais[11].
Ø Em termos de execução de sentenças tem o poder de
iniciativa, de acordo com o art. 164º/1 e 176º/1 CPTA.
Em relação à defesa dos interesses públicos, o
Prof. Vieira de Andrade, refere no seu manual[12]
que o MP não parece poder ser caracterizado como um assistente público que
“apoia a concretização da pretensão de uma das partes”, desta forma, descorda com
o Prof. Sérvulo Correia
3 – Cabe ao MP representar o Estado, como já referido, nas
ações em que o mesmo seja parte, falamos numa verdadeira representação, uma vez
que nas ações cíveis, administrativas, de responsabilidade e de contratos o
Estado quando é citado, é feito na pessoa do procurador.
Ø Esta competência é confirmada de acordo com o art. 11º/1
CPTA. Através do art. 51º ETAF
conseguimos retirar a conclusão de que o MP somente representa o Estado,
e não outra entidade pública. E, mesmo em relação a esta representação, o
disposto no art. 10º/2 CPTA ressalva alguma legitimidade:
o Tendo em conta as ações propostas contra o Estado, o MP
está incumbido da sua representação. No entanto a representação do Estado
deixou que, com a reforma de 2015, esta foi ampliada a todas as ações propostas
contra o Estado.[13]
O art. 52º ETAF delimita o âmbito da
representação das pessoas coletivas incumbidas ao MP. No EMP também há um
preceito, no art. 3º, de limitação da competência do MP. Retira-se daqui o
problema entre qual delas é aceite. Esta questão é colocada principalmente
relativa à representação das Regiões Autónomas e Autarquias e ao patrocínio dos
trabalhadores.
4 – Compete ao MP a representação das Regiões Autónomas e
autarquias locais, bem como de outros interessados e o exercício do patrocínio
oficioso dos trabalhadores na defesa de direitos de caráter social. Tem sido
defendido que o art. 52º ETAF ao atribuir ao MP a representação do Estado
(desta forma, o MP é o representante orgânico do Estado), está dessa forma,
implicitamente, a excluir a intervenção do MP nas Regiões Autónomas[14]. No
entanto, na opinião da autora Leonor Mesquita Furtado, a intervenção do MP é
mais ampla do que a referida no art. 52º ETAF, podemos distinguir entre a
representação orgânica, poderes de representação
legal e os poderes de representação a título de patrocínio.
A variedade de funções do MP pode criar
problemas em relação à incompatibilidade de funções por exemplo, na medida em
que tem um papel duplo como parte processual enquanto defensora do Estado ou
contra a Administração, ao lado do administrado. É necessário que não haja
contradições práticas, porém, torna-se difícil conciliar as tarefas. Parece, ao
Prof. Vieira de Andrade, que o Ministério tenha uma configuração de parte e
defensora da legalidade quer intervenha como parte principal ou auxiliar do
juiz. [15]
Mas, por um lado, temos um MP que tem o dever
de intervenção de forma a propor uma defesa imparcial da legalidade e não só
sob a forma de auxiliar de juízo mas também sobre a forma de correção da
tramitação processual visto que pode ter o exercício como parte na ação
popular. Por outro lado, o MP intervém no caso em defesa da legalidade e sob a
forma de patrono forense da Administração em juízo[16]. Na
obra “A Reforma do Contencioso
Administrativo e as Funções do Ministério Público” o Prof. Sérvulo Correia, em 2001, refere que deveria haver uma maior
clareza quanto às funções do MP.
Contudo, já referi que há um problema
relativamente às funções do MP, porque desempenha funções objetivistas e
funções subjetivas que têm com objetivo a defesa e representação do Estado. Estes
dois tipos de funções podem não coincidir e aborda o problema entre o interesse
público a ser prosseguido pelo MP e a defesa do princípio da legalidade. É nas
situações em que, por exemplo, a ação administrativa seja ilegal que o MP se
encontra dividido entre estes dois valores a prosseguir.
A Doutrina defende, normalmente, que há uma
necessidade que o MP tem de prosseguir que são os critérios de legalidade,
imparcialidade e objetividade, ou seja, deve ceder face à representação do Estado.
Noutro plano, a propositura de uma ação em
representação do Estado não é igual ao exercício de ação pública em nome dos
interesses públicos[17].
Para analisar um conflito entre a legalidade democrática e a representação do
Estado, a Prof. Alexandra Leitão refere que a sua solução passa pelo art. 69º
EMP, no entanto afirma que esta não é a solução desejada, mas é a única
existente atualmente. Significa que tem de haver um pedido à Ordem dos
Advogados para haver uma representação do Estado para não impossibilitar a
apresentação da pretensão.
Um problema que a Prof. Alexandra Leitão[18]
refere é o facto de, no caso de cumulação de pedidos, suscitar duvidas em saber
se a representação do Estado se mantém, porque se houver uma cumulação em que
hajam pedidos comuns e pedidos especiais temos um problema para o MP em relação
ao tipo de legitimidade que tem para atuar. De acordo com o art. 10º/2 CPTA
quando os pedidos seguem forma especial a legitimidade passiva pertence aos
ministérios, enquanto os pedidos de ação comum são direcionados para o Estado.
Por isso, o MP representa o Estado nas ações
(comuns) de contratos e de responsabilidade e, não nas restantes em que apenas
representa a pessoa coletiva comum e nenhuma outra entidade. Para a Prof.
Alexandra Leitão a solução adequada é a de que em situações de cumulação a
função do MP cessa.
Portanto, a lei (arts. 219º/1 CRP, 51º/1 ETAF,
11º/1 CPTA, 1º EMP) atribuem ao MP a representação em juízo do Estado mas não
de outras pessoas coletivas como foi referido supra.
No entanto os problemas relativos à
representação do Estado não se reconduzem aos já mencionados mas também à
questão de saber se o MP representa as autarquias locais e as Regiões Autónomas,
o art. 3º/1 e 5º/1/b do EMP faz concluir que sim, no entanto o ETAF e o CPTA
não fazem referência a esta questão, o que leva autores como Mesquita que estes
diplomas posteriores ao EMP implicam uma derrogação desse mesmo diploma legal. [19]
Perante Tribunais Arbitrais e Julgados de Paz
não cabe ao MP representar o Estado. O Prof. Sérvulo Correia refere “Em suma, a 1ª parte do nº2 do artigo 11º do
CPTA, que estabelece uma competência de representação do Estado pelo Ministério
Público, não abrange os processos de arbitragem administrativa”[20].
Em relação ao MP como auxiliar de juízo a
reforma acabou por implicar a perda de protagonismo. O ponto de partida para
esta mudança é o Caso Lobo Machado, em que o podemos concluir que a atuação do
MP alem de ser transversal a todo o processo, apesar de assumir diferentes
“facetas” consoante a pretensão.
Questiona-se se o MP deve continuar a
representar o Estado ou se deveria deixar de exercer essa função e focar-se na
defesa da legalidade democrática. Para o Prof. Vieira de Andrade a CRP não
exige que no contencioso administrativo o MP seja o representante do Estado,
também o Prof. Tiago Serrão e Prof. Alexandra Leitão referem que o MP não é
obrigado, em termos de Contencioso Administrativo, a representar o Estado.
O Ministério Público é indispensável para a
justiça, garante os direitos fundamentais e os valores constitucionalmente
protegidos, este defende os interesses da comunidade. No Contencioso
Administrativo a função do MP não é apenas uma expressão simbólica[21]
do papel conferido pela CRP, Este detém um amplo poder para defender o
interesse público e coletivo, tem um poder de iniciativa e intervenção
processual, incluindo funções que reforçam o exercício da sua autonomia
técnica.
Na sua obra[22],
o Procurador-Adjunto José Manuel Ribeiro de Almeida refere que o modelo de
intervenção do MP português é consistente com as tarefas que têm.
A reforma do contencioso administrativo acaba
por reafirmar a dupla função, como defensor da legalidade e do interesse
público, de ser auxiliar de juiz e titular da ação popular, desta forma
acentuou a dimensão como parte processual e não se pode confundir o resto do
seu papel como uma espécie de juiz. Tem como preocupação não prejudicar o
princípio da igualdade, das partes ou do contraditório. Portanto com a reforma
e todas as especificidades enunciadas não estamos perante uma diminuição da
importância mas sim, como o Professor Regente Vasco Pereira da Silva[23]
refere, um reposicionamento ou um reenquadramento da sua função, que tem como
expectativa aumentar a prática e a utilização dos mecanismos da ação pública.
[2] VIEIRA DE
ANDRADE, José Carlos “A Justiça
Administrativa”, pág. 141, Almedina, 2016
[3] SÉRVULO
CORREIA, J.M “A Reforma do Contencioso Administrativo
e as Funções do Ministério Público”, Estudos em Homenagem a Cunha
Rodrigues, pág. 300 e 303, Volume I, Coimbra Editora, 2001
[4] Convergem
neste sentido, Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo III, Coimbra Editora, 2007.
[5] CUNHA
RODRIGUES, Dicionário Jurídico da
Administração Pública, volume V, Lisboa, 1993
[6] RIBEIRO DE
ALMEIDA, José Manuel, “Uma Teoria da
Justiça – Justificação do Ministério Público no contencioso administrativo”,
pág 96 e 97, Lisboa, 2000
[7] AROSO DE
ALMEIDA, Mário “Manual de Processo
Administrativo”, pág. 65, Almedina,
2017, 3ª edição
[8] LEITÃO,
Alexandra “A Representação do Estado pelo
Ministério Público nos Tribunais Administrativos”, Julgar, Nº20, 2013.
[9] SÉRVULO
CORREIA, J.M “A Reforma do Contencioso
Administrativo e as Funções do Ministério Público”, Estudos em Homenagem a
Cunha Rodrigues, pág. 304, Volume I, Coimbra Editora, 2001
[10] AROSO DE
ALMEIDA, Mário “Manual de Processo
Administrativo”, pág. 66, Almedina,
2017, 3ª edição
[11] AROSO DE
ALMEIDA, Mário “Manual de Processo
Administrativo”, pág. 67, Almedina,
2017, 3ª edição
[12] VIEIRA DE
ANDRADE, José Carlos “A Justiça
Administrativa”, pág. 143, Almedina, 2016
[13] AROSO DE
ALMEIDA, Mário “Manual de Processo
Administrativo”, pág. 66, Almedina,
2017, 3ª edição
[14] MESQUITA
FURTADO, Leonor do Rosário, “A
Intervenção do Ministério Público no Contencioso Administrativo” em Estudos
em Memória do Conselheiro Artur Maurício, pág. 771, Coimbra Editora, 2014.
[15] VIEIRA DE
ANDRADE, José Carlos “A Justiça Administrativa”,
pág. 146, Almedina, 2016
[16] Neste
sentido: SÉRVULO CORREIA, J.M “A Reforma
do Contencioso Administrativo e as Funções do Ministério Público”, Estudos
em Homenagem a Cunha Rodrigues, pág. 318 e 329, Volume I, Coimbra Editora, 2001
[17] LEITÃO,
Alexandra “A Representação do Estado pelo
Ministério Público nos Tribunais Administrativos”, pág. 13, Julgar, Nº20,
2013.
[18] LEITÃO,
Alexandra “A Representação do Estado pelo
Ministério Público nos Tribunais Administrativos”, pág. 14, Julgar, Nº20,
2013.
[19] SANTOS SILVA,
Cláudia Alexandra dos, “O Ministério
Público no atual contencioso administrativo português”, publicado em:
e-Pública: Revista Eletrónica de Direito Público, volume 3, nº 1, Lisboa, Abril
2016.
[20] SÉRVULO
CORREIA, J.M, “A Representação das
Pessoas Coletivas Públicas na Arbitragem Administrativa”, publicado em
Estudos de Direito da Arbitragem em Homenagem a Mário Raposo, Universidade
Católica Editora, Janeiro 2015.
[21] MESQUITA
FURTADO, Leonor do Rosário, “A
Intervenção do Ministério Público no Contencioso Administrativo” em Estudos
em Memória do Conselheiro Artur Maurício, Coimbra Editora, 2014.
[22] RIBEIRO DE
ALMEIDA, José Manuel, “Uma Teoria da
Justiça – Justificação do Ministério Público no contencioso administrativo”,
Lisboa, 2000
[23] PEREIRA DA
SILVA, Vasco, “Síntese Final – Justiça
Administrativa”, Ordem Dos Advogados - Delegação Felgueiras, Tese nº6,
2003, Retirado de:
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