quinta-feira, 29 de novembro de 2018

Comentário ao acórdão do TCAN, nº do processo 00835/14.7BEBRG, 12 Janeiro 2018


Comentário ao acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte , nº do processo 00835/14.7BEBRG, da 1º secção do Contencioso Administrativo, de 12 de Janeiro de 2018, do relator Luís Miguel Garcia

     Neste acórdão, estamos perante um recurso ordinário jurisdicional (artigos 140º nº1 e seguintes do Código de Processo nos Tribunais Administrativos ( doravante “CPTA”)).
A denominada empresa “GB – GGRHC, Lda.” interpôs um recurso jurisdicional de decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, que absolveu os réus da instância.

     Acontece que, a recorrente foi notificada pelo Tribunal, para aperfeiçoar a petição inicial quanto às entidades demandadas, com base no artigo 88º nº2 do CPTA, por considerar que a recorrente identificou o Programa Operacional Potencial Humano como uma entidade da administração direta que depende de uma comissão ministerial coordenada por um determinado ministro, pelo que deveria ter sido o Ministério competente demandado.

     Defende o Professor Vasco Pereira da Silva, que esta questão da análise dos pressupostos processuais é curiosa do ponto de vista do direito contencioso administrativo, pois esta quase não existia em função dos traumas da infância difícil, que geraram até algumas soluções deformadas que se verificam ainda nos dias de hoje. Sendo que, até 2004 o legislador português concebia a legitimidade. A lógica tradicional era a de considerar a legitimidade como a única forma de acesso ao juiz, esquecendo a relação controvertida. Com a reforma de 2002/2004, o legislador português consagrou então a lógica da legitimidade ativa e passiva em função das relações materiais controvertidas. 1

     A noção de elementos do processo é uma noção comum a todas as teorias processuais, sendo estas as realidades que existem sempre que estamos perante um processo. Fala-se em sujeitos processuais, e fala-se em pedido e na causa de pedir como questões que têm a ver com o objeto do processo. Por outro lado, temos os pressupostos processuais que podem ser relativos à competência do Tribunal, e relativamente às partes, os pressupostos prendem-se com a personalidade e capacidade judiciária, patrocínio judiciário e legitimidade processual (legitimidade ativa e legitimidade passiva). Existem ainda pressupostos relativamente ao objeto do processo.

     O que significa que temos em análise uma questão de legitimidade passiva e, por isso, encontramo-nos perante o domínio dos pressupostos processuais relativo às partes.

     Por outro lado, é preciso notar também que estamos perante uma pluralidade de partes. Esta ocorre quando vários autores litigam com um só demandado, quando um só autor acciona vários demandados (como é o caso) ou quando vários autores accionam vários demandados. Sendo que estas situações podem ocorrer sob duas formas: coligação (artigo 12ºdo CPTA) ou listisconsórcio, que pode ser activo ou passivo e necessário ou voluntário.2 Assim, estamos perante um litisconsórcio necessário (artigo 33º Código de Processo Civil (doravante “CPC”), ex vi artigo1º do CPTA) , tal como é referido no acórdão em análise.

Recorrente:
     A recorrente corrigiu então a petição inicial e apresentou como demandados: “a. Agência Nacional para a Qualificação e o Ensino Profissional, IP
b. GX, Presidente da Agência Nacional para a Qualificação e o Ensino Profissional, IP
c. DL, na qualidade de gestor do Programa Operacional Potencial Humano,representado pelo Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social(sublinhado no original)”3

     A recorrente entende que houve um erro por parte do Tribunal, pois entende que este não fez uma interpretação e aplicação correta das normas jurídicas relativas à legitimidade passiva que decorrem do artigo 10º do CPTA.

     Contrariamente ao artigo 9º do CPTA, que regula a legitimidade activa, o artigo 10º do CPTA divide-se em duas partes. Na primeira parte, apresenta o principal das soluções do artigo 30º do CPC, em que se estabelece que a legitimidade passiva corresponde à contraparte da relação material controvertida: isto é, o autor deve demandar em juízo quem alegadamente estiver colocado numa posição contrária à sua. Ora, compreende-se que este preceito é o critério comum sendo de aplicabilidade residual.

     O Professor Vasco Pereira da Silva, defende que o critério da legitimidade passiva é então o da relação material controvertida, considerando-se como partes as entidades públicas, mas também os indivíduos ou as pessoas colectivas privadas, sujeitos às obrigações e deveres dos direitos subjetivos alegados pelo autor.4 No entanto, artigo 10º nº1 do CPTA, admite que as ações administrativas que sejam propostas, possam prescindir do critério essencial da pré-existência de uma relação jurídica entre as partes, de modo a promover um maior alargamento da legitimidade, tal como defende o Professor Mário Aroso de Almeida.5

     Acredita a recorrente que, consequentemente, foi violado o seu direito fundamental ao acesso ao direito e tutela jurisdicional efetiva (artigo 2º do CPTA). E, consequentemente, o direito ao processo equitativo, que se concretiza através do princípio de igualdade e do princípio do contraditório, uma vez que na petição inicial identificou o Ministério com legitimidade passiva.

     O princípio da tutela jurisdicional efetiva encontra-se no artigo 20º da Constituição da República Portuguesa (doravante “CRP”), que consagra o direito de acesso aos tribunais. Face ao contencioso administrativo, existem duas disposições que pretendem garantir este princípio: o nº 4 do art 268º CRP que garante a existência de meios processuais para reconhecimento de direitos ou interesses, impugnação de actos administrativos, determinação da prática de actos devidos e a existência das medidas cautelares adequadas. Bem como o já referido nº20 CRP.

     Defende o Professor João Tiago Silveira, que não é suficiente que a lei permita essa possibilidade. É preciso garantir os meios necessários para tal. Sendo que o tribunal administrativo não poderá declarar-se incompetente numa determinada matéria quando, por exemplo, não exista nenhum acto administrativo que se possa recorrer ou a ação para o reconhecimento do direito ou interesse legítimo não possa ser utilizado. Por isso, é preciso criar uma ação típica, para garantir que o seu direito tutelado seja efectivamente assegurado. Assim, defende que a nossa CRP consagra o princípio da tutela judicial efectiva nos artigos 20º e 268 nº4, pois as garantias neles consagradas não adiantam se não forem criadas as condições para que possam funcionar.6

     A recorrente considerou ainda que o artigo 10º do CPTA pretende corrigir situações de ilegitimidade, de maneira a prevalecer o conhecimento do mérito sobre os obstáculos formais. Considerando, por isso, que o Tribunal fez uma interpretação “formalista, restritiva e até violadora dos direitos e garantias de defesa da norma constante do artigo 10º, nº2 do CPTA.”7 Pelo que, consequentemente, a sentença recorrida será também uma violação do artigo 20º CRP, não sendo uma solução justa para o caso em apreço.

     O artigo 10º nº2 do CPTA estabelece que a Administração é sempre uma parte, e não uma autoridade recorrida qualquer. Sendo que refere o artigo 10º nº7 do CPTA que nem só as entidades públicas podem ser demandas, havendo uma especial atenção para com as situações em que as ações são propostas contra entidades públicas.

     Antigamente existia a exepção dos Ministérios e das secretarias regionais das Regiões Autónomas, pois os processos de anulação de actos administrativos nasceram no contencioso administrativo de tipo francês como processos sem partes, em que era o órgão da Administração que tinha praticado o acto impugnado, não era uma entidade demandada, mas sim uma entidade recorrida. O artigo 10º nº2 do CPTA veio então acabar com esta excepção no que respeita às acções respeitantes com o Estado. Logo, em regra, resulta deste preceito, que em todas as ações intentadas contra entidades públicas, a legitimidade passiva corresponde à pessoa coletiva, e não a um órgão que dela faça parte. Sendo que, quando está em causa uma ação de um órgão do Estado que esteja integrado num Ministério, como é o caso, a legitimidade passiva não corresponde à pessoa colectiva Estado, mas sim ao Ministério (ou secretaria regional) a que o órgão pertence.

     O artigo 10º nº7 do CPTA, acrescenta que quando o pedido principal é deduzida contra um Ministério, este passa a ter legitimidade passiva em relação aos pedidos que com aquele sejam cumulados.

Contra-alegações da recorrida:
     A recorrida Agência Nacional para a Requalificação e o Ensino Profissional I.P. , em contra-alegações, defendeu que o recurso interposto da decisão proferida, no despacho saneador, verificou a exceção dilatória de ilegitimidade passiva, absolvendo, por isso, os réus da instância.

     O juiz proferiu, como supra referido, de acordo com o artigo 88º nº2 do CPTA, um despacho de aperfeiçoamento da petição inicial, como objetivo de suprimir a exceção dilatória de ilegitimidade passiva, considerando que, de acordo com o artigo 10º nº2 do CPTA, seria o Ministério que coordena o Programa Operacional Potencial Humano que deveria ser indicado como parte demandada. Acredita-se que “(…) a então autora e ora Recorrente, ao invocar o instituto da “representação”, demandando, na petição inicial corrigida, o gestor do POPH, representado pelo Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, incorreu num manifesto erro de direito, mediante a incorreta interpretação e aplicação de disposições do CPTA em matéria de pressupostos processuais.” 8 Configurando-se a actuação deste Ministério contrária à ideologia do artigo 10 nº2 do CPTA, sendo que a actuação do Ministério, como apresentada pela recorrente, não se enquadra na “representação em juízo” regulada no artigo 11º do CPTA.

     Por um lado, refere o Professor Mário Aroso de Almeida que só pode existir representação do Estado pelo Ministério Público em processo administrativo, quando nas ações a que se referem uma determinada ação ou omissão de um órgão integrado num Ministério (artigo 11º nº1 do CPTA).

     Por outro lado, defende também o Professor que só existe ilegitimidade passiva se for citado um órgão que não pertence à pessoa colectiva, ao Ministério ou à secretaria regional no qual se integra o órgão, face à ação ou omissão que lhe é imputável. Ou seja, nestas situações, é que houve um erro, através da citação do órgão e ,por isso, a pessoa colectiva, ou no caso do estado, o ministério, que se pretendia efectivamente demandar. Sendo que no caso em apreço, houve um erro na pessoa citada, mas pertencem ao mesmo órgão. Existindo um erro de interpretação quanto à expressão “representado pelo Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social” (artigo 11º nº1, supra referido. Pelo que não considero estarmos aqui perante uma ilegitimidade passiva, como contra-alega a recorrida. Assim, não há excepção dilatória por ilegitimidade das partes (artigo 577º alinea e) do CPC, aplicável ex vi do art 1º do CPTA. Logo, não poderia haver absolvição dos réus da instância. Sendo que o professor também defende que o nº5 do artigo 8ºA do CPTA, faz referência ao artigo 10º nº4 do CPTA e considera que quando proposta a ação que deveria ser intentada contra uma pessoa coletiva ou um ministério, seja intentada contra um outro órgão mas da mesma pessoa coletiva, o preceito sana ele próprio, diretamente, a irregularidade ocorrida, sem necessidade de sanação pela parte legítima e dotada de personalidade. Pelo que a haver ilegitimidade, haveria sanação direta, sem necessidade de absolvição dos réus da instância.

     Resulta ainda do artigo 82º nº2 do CPTA, que quando o autor ocorre em erro quanto à identificação do órgão, determina-se que o órgão citado dê imediato conhecimento da citação ao órgão que deveria ter sido demandado e estabelece-se um prazo de 15 dias para este último órgão para contestar e enviar ao Tribunal.

Decisão:
     Nestes termos, o juiz julgou verificada a excepção dilatória de ilegitimidade passiva, e em consequência, absolveu os Réus da instância.

A Apelação:
     A decisão recorrida julgou que a falta não tinha sido corrigida, porque entendeu ser um litisconsórcio passivo necessário e, por isso, absolveu o réu da instância. Não entendendo que a falta subsistisse.

     Na interpretação dos articulados são aplicáveis os princípios comuns à interpretação das leis e interpretação das declarações negociais, valendo, por isso, aquele sentido que, segundo o disposto nos artºs 9º e 236º do Código Civil, o declaratório normal ou razoável deva retirar das declarações escritas constantes do articulado.
     Assim, conclui-se que a autora deu resposta ao convite, no sentido pretendido, indicando o Ministério. Mesmo que não tenha feito da maneira mais clara, aludindo a um “representado” pelo Ministério, que no rigor processual não corresponde à extensão da personalidade e da capacidade judiciária aos Ministérios. Sendo apenas uma imperfeição que não compromete a regularidade processual. Até porque a autora esclareceu ser esse “o Ministério com legitimidade passiva para figurar na presente lide” (artº 17º da petição inicial): à luz da doutrina que emana do artº 146º, nº 2, do CPC.9

     Impõe-se então a revogação da decidida absolvição da instância, na medida do que, com erro de julgamento, foi seu fundamento.

     Por fim, determinaram os juízes em conferência, que constituem o Tribunal Central Administrativo do Norte, conceder provimento a decisão recorrida.
Em suma:
     Defendo que apesar da recorrente não ter feito uma interpretação correta do artigo 11º nº1 do CPTA, e ,por isso, a correção da petição inicial não estava ainda correcta, não podemos afirmar estar perante uma ilegitimidade passiva, de acordo com os argumentos supra apresentados. Assim, não havendo ilegitimidade, não poderia haver nenhuma excepção dilatória, bem como não poderia haver absolvição dos réus da instância. Até porque esta imperfeição da petição inicial não prejudica a regularidade processual, podendo ser suprida pelo artigo 590º nº4 do CPC, ex vi pela aplicação do artigo 1º do CPTA. Tendo sempre em vista a justa composição do litígio presente no artigo 8º do CPTA.

Bibliografia:

Almeida, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 2017, 3º Edição, Almedina

Silva, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2º Edição, Almedina

Silveira, João Tiago, Artigo O Princípio da Tutela Jurisdicional Efectiva e as Tendências Cautelares Não Especificadas no Contencioso Administrativo


Maria Inês Stone
Nº 24017
4º Ano - Subturma 9
1 Silva, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2º Edição, Almedina
2 Almeida, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 2017, 3º Edição, Almedina
4 Silva, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2º Edição, Almedina
5 Almeida, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 2017, 3º Edição, Almedina
6 Silveira, João Tiago, Artigo O Princípio da Tutela Jurisdicional Efectiva e as Tendências Cautelares Não Especificadas no Contencioso Administrativo

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