O presente acórdão do Tribunal
Central Administrativo Sul, proferido em 5 de Julho de 2017, veio conceder
provimento ao recurso jurisdicional que tinha sido interposto da sentença do
TAC de Lisboa proferida em 30 de Março de 2017 (a qual tinha julgado procedente
a excepção da caducidade do direito de acção e, em consequência, absolvido os
demandados da instância, por tal excepção dilatória obstar ao conhecimento do
mérito da causa e prejudicar o conhecimento das demais questões prévias
suscitadas), revogando-a e determinando a baixa dos autos à 1ª instância. Para
assim terem acordado, os Juízes Desembargadores do TCA Sul consideraram que o
Tribunal a quo não qualificou a reclamação administrativa deduzida pela Autora, prevista no art.º 15.º do Regulamento de Carreiras e Concursos (RCC) do
IEFP, I.P., como facultativa ou como necessária, tendo aplicado, sem mais, o
preceito do n.º 4 do art.º 54.º do CPTA.
Ora, entendeu o TCA Sul que,
em face dos termos em que se encontra redigido o referido art.º 15.º do RCC, a
reclamação ali prevista tem natureza necessária. Tal decorre, segundo o acórdão
em análise, da conjugação da expressão "cabe reclamação", usada no seu
n.º 1, com a menção, feita no seu n.º 2, de que a decisão dessa reclamação "é
susceptível de impugnação jurisdicional, nos termos legais", referindo que
assim também foi entendido no acórdão do TCA Norte de 03/06/2016, Proc.º n.º
216/11.4BECBR.
Consequentemente, e qualificando esta reclamação administrativa como
necessária, então não se opera a suspensão prevista no n.º 4 do art.º 54.º do
CPTA, precisamente porque o prazo para a instauração da acção só se inicia, em
tal caso, com a notificação (conhecimento) da respectiva decisão ou esgotado
que seja o respectivo prazo de decisão.
Salvo
o devido respeito, entendemos que os fundamentos em que se suporta o presente acórdão para qualificar a reclamação administrativa prevista no art.º 15.º do
RCC como necessária, revelam-se não só insuficientes, como
também contrários aos critérios interpretativos legais e doutrinários para
identificação das impugnações administrativas que foram estabelecidas como
necessárias.
Antes de mais, importa ter
presente que para o legislador, quer o do CPA, quer o do CPTA, a regra é a das
impugnações administrativas serem facultativas, apenas e só devendo ser
qualificadas como necessárias quando especialmente previstas na lei, embora se
entenda que o CPTA não desconsidera a existência de determinações legais
avulsas que instituem impugnações administrativas necessárias. Não obstante,
decorre do disposto nos art.ºs 51.º e 59.º, n.ºs 4 e 5 do CPTA a regra de que a
prévia utilização da impugnação administrativa não é necessária para recorrer à
impugnação contenciosa. Com efeito, no art.º 3.º do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7
de Janeiro, que aprovou a revisão do CPA, o legislador veio estabelecer que “As
impugnações administrativas à data da entrada em vigor do presente decreto-lei só
são necessárias quando previstas em lei que utilize uma das seguintes
expressões:
a) A impugnação administrativa
em causa é «necessária»;
b) Do acto em causa «existe
sempre» reclamação ou recurso;
c) A utilização de impugnação
administrativa «suspende» ou «tem efeito suspensivo» dos efeitos do acto
impugnado” [sublinhado nosso].
Por conseguinte, ainda que se
aceitasse que o RCC equivale à previsão de “lei” do citado art.º 3.º do Decreto-Lei
n.º 4/2015, apenas se pode considerar que a “lei” pretendeu instituir uma
impugnação administrativa necessária quando é utilizada uma daquelas
expressões. Ora, parece-nos evidente a total falta de correspondência entre as
expressões do art.º 15.º do RCC e as taxativamente definidas no citado art.º
3.º como qualificadoras de impugnação administrativa necessária. Nesta medida,
não alcançamos como é que o presente acórdão do TCA Sul (bem como o do TCA
Norte nele mencionado) desconsiderou o disposto no citado art.º 3.º quanto aos
critérios de interpretação taxativos para qualificar uma impugnação
administrativa como necessária que tenha sido instituída em “lei especial”. De
facto, o disposto no citado art.º 3.º elenca de modo taxativo as expressões que
permitem qualificar as impugnações administrativas previstas na “lei” como
necessárias, não constando, nem sequer implicitamente, que outras expressões
equivalentes também poderão servir como critério para essa qualificação, tal
como, por exemplo, as expressões relativas à reclamação prevista no art.º 15.º
do RCC.
Ora,
tendo o acórdão em análise assentado o seu entendimento sobre a natureza
necessária da reclamação prevista no art.º 15.º do RCC na conjugação das
expressões "cabe reclamação" e "é susceptível de impugnação jurisdicional, nos
termos legais", cremos ser forçoso concluir que incorreu em erro de julgamento
e em violação do disposto no art.º 3.º do Decreto-Lei n.º 4/2015. Assim, e ao
invés do que foi decidido, parece-nos que o acto impugnável é o da homologação
pelo Conselho Directivo do IEFP, I.P. da lista de classificação final do
concurso, e não a decisão ou o indeferimento tácito da reclamação deduzida pela
Recorrida daquela lista para aquele mesmo órgão, nos termos do art.º 15.º do
RCC. Com efeito, à luz do imperativamente disposto no art.º 3.º do Decreto-Lei n.º
4/2015, a reclamação da homologação das listas de classificação final prevista
no art.º 15.º do RCC não consubstancia a consagração de uma impugnação
administrativa necessária. Na verdade, entendemos
que a ratio legis de tal norma regulamentar é a de facultar aos
trabalhadores opositores dos concursos de promoção uma instância de impugnação
das listas de classificação final, ainda que junto do próprio órgão que as
homologou, sem que fiquem limitados à impugnação contenciosa e aos custos
inerentes a esta. De facto, não nos parece concebível que a reclamação prevista
no art.º 15.º do RCC tenha pretendido retirar a natureza de acto administrativo
impugnável à deliberação do órgão com competência verticalmente definitiva para
a prática desse acto de homologação das listas de classificação final. Bem pelo
contrário, tal como decorre do estabelecido no art.º 51.º, n.º 1 do CPTA, os
actos de homologação das listas de classificação final dos concursos de
promoção realizados pelo IEFP, I.P. praticados pelo seu Conselho Directivo, são
susceptíveis de directa impugnação contenciosa.
Não parece possível
considerar que o RCC do IEFP, I.P. tem a natureza de “lei” mencionada no art.º
3.º do Decreto-Lei n.º 4/2015, pois não se pode admitir que um regulamento
complementar criasse um pressuposto processual, ao considerar que só estaria
aberta a porta contenciosa uma vez decidida uma reclamação da lista de
classificação final. Neste sentido, aliás, vem considerar o Professor Mário Aroso de
Almeida (*), ainda que em relação ao novo regime do CPA, “É o que, hoje,
claramente estabelece o n.º 2 do artigo 185.º do CPA, nos termos do qual “as
reclamações e os recursos têm carácter facultativo, salvo se a lei os denominar
como necessários” – sendo de sublinhar que, no propósito de promover a clareza
neste domínio de crucial importância, o preceito esclarece que só por lei, e
nunca por regulamento, pode ser imposta a utilização necessária de impugnações
administrativas e exige, para as leis que venham a introduzir a previsão de
impugnações administrativas necessárias após a sua entrada em vigor, que elas
as denominem expressa e formalmente como tais, utilizando, pois, a
palavra “necessária” para qualificar as impugnações administrativas em
causa” [sublinhado nosso].
Conclui-se, assim, que o acórdão em análise não andou bem em qualificar a reclamação prevista no art.º
15.º do RCC como impugnação administrativa necessária, quer porque não utiliza
nenhuma das expressões obrigatórias estabelecidas nas alíneas a), b) e c) do
n.º 1 do art.º 3.º do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de Janeiro, quer porque tal
regulamento não é susceptível de ser subsumido no conceito de “lei” do mesmo
preceito legal. Nesta medida, entendemos que a sentença do TAC de Lisboa
proferida em 30 de Março de 2017 (a qual tinha julgado procedente a excepção da
caducidade do direito de acção), ora revogada pelo presente acórdão, não é
passível de qualquer reparo por ter julgado a deliberação do Conselho
Directivo do IEFP, I.P. de 23 de Setembro de 2016, que homologou a lista de
classificação final do concurso de promoção à categoria de Técnico de Emprego
Especialista, referente ao ano de 2006, como susceptível de imediata
impugnação contenciosa, a partir da data em que a mesma foi notificada à
Recorrida. Por fim, parece-nos que o presente acórdão viola, pelas razões acima expostas, o
disposto no art.º 3.º do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de Janeiro, bem como nos
art.ºs 51.º, n.º 1, 59.º, n.º 4 e 99.º, n.º 2 do CPTA.
(*) Manual do Processo Administrativo, Almedina, 2017 – 3.ª Edição, págs. 298 e ss
João Luís de Bravo Alves, nº 26223, 4º Ano, Turma A, Subturma 9
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