O acórdão objeto de análise tem como questão central a
procedência de providências cautelares, nos termos do art. 120º do Código de
Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), atendendo aos requisitos por ele
impostos, designadamente: periculum in
mora, fumus boni iuris e
proporcionalidade.
Antes de analisar a questão suscitada, cumpre fazer
uma breve exposição introdutória. A Associação do Património e da População de
Alfama (APPA) interpôs recurso jurisdicional para o Tribunal Central
Administrativo Sul (TCAS), de decisão proferida a 6 de janeiro de 2018, pelo
Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, que julgou improcedente o
processo cautelar. Neste procedimento, a APPA requereu, contra o Município de
Lisboa, a suspensão da eficácia das deliberações nº 493/CM/2016 e nº
494/CM/2016, que aprovam, respetivamente, o pedido de licenciamento de obra
para o projeto de construção do Museu Judaico de Lisboa e o projeto de
construção do edifício de apoio ao referido museu, bem como a não demolição de
edifícios existentes no local projetado para a construção.
A APPA invoca que a sentença recorrida é nula (por
omissão de pronúncia), incorreu em erro na fixação da matéria de facto e ainda
errou ao ter indeferido a providência requerida, alegando a falta de
preenchimento dos requisitos relativos ao fumus
boni iuris e à proporcionalidade. Todas estas questões foram profundamente
escalpelizadas pelo Tribunal, interessando, no nosso breve comentário, analisar
a última: devia, ou não, ter sido considerado procedente o processo cautelar
interposto pelo APPA contra o Município de Lisboa?
O art. 120º do CPTA densifica os critérios que devem
presidir à adoção de providências cautelares. Estatui o nr. 1 da referida norma
que deve existir um “fundado receio da constituição de uma situação de facto
consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses
que o requerente vise assegurar no processo principal e seja provável que a
pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada
procedente”. O nr. 2 do mesmo artigo estabelece que “a adoção das providências
é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em
presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores
àqueles que podem resultar da sua recusa”.
Resulta do disposto no art. 120º do CPTA, nos nrs. 1 e
2, que a procedência da providência cautelar depende da verificação cumulativa
das seguintes condições: periculum in
mora, isto é, fundado receio da constituição de facto consumado ou da
produção de prejuízo de difícil reparação; fumus
bonis iuris (aparência de bom direito), ou seja, ou probabilidade efetiva
de que a pretensão formulada ou a formular no processo principal venha a ser
julgada procedente; e ainda a ponderação de todos os interesses em presença,
segundo critérios de proporcionalidade.
A sentença recorrida considerou que estava preenchido
o requisito do periculum in mora,
defendendo a recorrente que também os restantes se encontram preenchidos no
caso em apreço, pelo que seria ilegal a decisão recorrida.
Relativamente à aparência de bom direito, o Professor
Mário Aroso de Almeida entende que a atribuição de providências cautelares
depende de um juízo sobre o bem fundado da pretensão que o requerente faz valer
no processo declarativo. O juiz deve avaliar o grau de probabilidade de êxito
do requerente no processo declarativo. Entende ainda o autor que o juíz deve
manter-se dentro dos limites próprios da tutela cautelar, para não comprometer
ou antecipar o juízo que deve ser formulado no processo principal. Neste
requisito encontramos a sumariedade enquanto característica fundamental dos
processos cautelares, devendo o juíz evitar juízos definitivos, que só devem
ter lugar no processo principal, limitando-se a meras apreciações
perfunctórias, baseadas num juízo sumário.
O Tribunal considera que é provável a procedência do
vício invocado pelo recorrente, através da violação do art. 10º do Regulamento
do Plano de Urbanização do Núcleo Histórico de Alfama e da Colina do Castelo. A
referida norma dispõe sobre as condições em que podem ser efetuadas demolições.
Assim, à luz do art. 10º, a demolição dos edificados só podia ser autorizada
se, através de uma vistoria municipal, fosse reconhecido o preenchimento de
alguma das condições previstas nas als. a) a c) do nº1.
Nos procedimentos administrativos em que foram
proferidas as deliberações cujos efeitos o requerente procura suspender, e que
aprovaram os pedidos de licenciamento e autorizaram a demolição, não foi feita
qualquer vistoria municipal.
Sem a realização da vistoria municipal, não podia ter
sido autorizada a demolição do edificado, pelo que foi violado o art. 10º do
supracitado Regulamento, com a consequente invalidade das deliberações
suspendendas. Assim, conclui o Tribunal que a sentença sindicada incorreu num
erro de julgamento por não ter concluído que se verificava o requisito da
aparência de bom direito, razão pela qual deve ser revogada nesta parte.
O terceiro requisito cujo preenchimento permite a concessão
de providências cautelares é a proporcionalidade. Deve o juiz recusar a
providência requerida quando, através de um juízo de prognose, ponderados os
interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua
concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa (art.
120º/2 CPTA). No caso, a não concessão da providência requerida causará um dano
definitivo e irreversível, criando uma situação de facto consumado para os
interesses que o requerente pretende ver reconhecidos no processo principal.
Acresce ainda que o prejuízo resultante para o interesse público, resultante da
concessão desta providência não se mostra superior (atendendo ao seu caráter
provisório), ao dano que se pretende evitar com a sua decretação (este sim,
definitivo e irreversível).
Expostos todos os argumentos invocados pelo Tribunal,
decidiu este: julgar procedente o recurso apresentado, revogar a decisão
recorrida, julgando deste modo totalmente procedente o pedido cautelar e
suspendendo a eficácia das deliberações da Câmara Municipal de Lisboa n.ºs
493/CM/2016 e 494/CM/2016 e determinar ainda a não demolição dos edificados
existentes no local projetado para a construção do Museu Judaico de Lisboa.
Como vimos, este Acórdão incide sobre os requisitos
que permitem a concessão de providências cautelares. Atendendo aos factos
expostos, concordamos com a decisão proferida pelo Tribunal. As providências
cautelares assumem um caráter excecional, antecipam a tutela da administração,
procurando evitar a perda do efeito útil da decisão do processo principal.
A situação analisada configura um exemplo típico desta
necessidade de tutela. A decisão de não concessão da providência cautelar
requerida provocaria, tal como referiu o tribunal, um dano definitivo e
irreversível. Assim, os critérios de ponderação contidos no art. 120º do CPTA
estão preenchidos, designadamente o periculum
in mora, o fumus bonis iuris e a proporcionalidade,
nos termos acima descritos, pelo que acompanhamos o entendimento do Tribunal.
Bibliografia:
Almeida, Mário Aroso de; “Manual
de Processo Administrativo”, Almedina, Coimbra, 2ªedição, 2016;
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