Análise do processo 01289/16 do Supremo Tribunal Administrativo, de 22 de Fevereiro de 2018
POR BEATRIZ RIBEIRO, Nº 27994
Disponível em: http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/d69f7c053a3a884b802582420042d39a?OpenDocument&ExpandSection=1#_Section1
Sumário: i. Introdução: a questão em causa ii. Natureza do acto; âmbito de jurisdição administrativa: a (in)competência do tribunal
i. Introdução: a questão em causa
O acórdão em questão trata uma acção popular administrativa de impugnação de normas de uma Resolução do Conselho de Ministros relativa à aplicação do Acordo Ortográfico de 1990 aos alunos do sistema educativo público e no âmbito da Administração Pública directa, assim como das normas regulamentares constantes das notas informativas do Ministério da Educação, calendarizando a aplicação ao sistema educativo público. A sua questão central enlaça-se com a qualificação das normas impugnadas como actos políticos ou administrativos e, consequentemente, a (in)competência do Supremo Tribunal Administrativo[1] para julgar o recurso.
Neste comentário, procederemos à análise da decisão do tribunal, assim como dos votos de vencido, cingindo-nos aos aspectos mencionados acima.
ii. Natureza do acto ; âmbito de jurisdição administrativa: a (in)competência do tribunal
Desde 2002 que o (actual) artigo 4º, número 3, alínea a), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais[2] exclui do âmbito da jurisdição administrativa a impugnação de actos praticados no exercício da função política e legislativa. Tal deve-se ao facto de se entender que o controlo destes actos deve ser meramente político, ao invés de jurisdicional. Como menciona Jorge Sousa, “Desta exclusão global dos actos praticados no exercício da função política do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal resultará que, nas situações em que, por força de norma especial ou imperativo constitucional, se tiver de admitir o seu controle judicial inserir-se-á no âmbito da jurisdição comum, em sintonia com a norma do art. 211.º, n.º 1, da CRP”[3].
Há muito que a doutrina discute a diferença entre a natureza dos actos políticos e administrativos do Governo que, como órgão de soberania, conduz a política geral do país e dirige a Administração Pública, que executa a sua política.
Enquanto o acto administrativo é tido à luz do artigo 148º CPA como a decisão que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visa produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta, o acto político caracteriza-se pela própria função política exercida pelo Estado (indirizzo político), marcando-se pela diferença das outras funções estaduais. Marcello Caetano remete-a para a “actividade dos órgãos do Estado cujo objectivo directo e imediato é a conservação da sociedade política e a definição e prossecução do interesse geral”[4]. Diogo Freitas do Amaral, na mesma linha, caracteriza-a como a realização do interesse geral definida pela política[5]. Por isso, em certos casos, como explica Marco Caldeira, o acto político reside antes num processo de exclusão de partes e não num processo interpretativo que tenha em conta as características singulares da figura[6].
Neste caso, o tribunal decidiu incorrer pela qualificação do acto como administrativo, uma vez que “não obstante se reconhecer que esta é uma daquelas zonas de fronteira em que é difícil estabelecer com nitidez a linha entre o que ainda é expressão imediata da função de orientação e direcção políticas do executivo, inspirada e moldada por motivos políticos e destinada a perseguir finalidades políticas, e o que já é concretização normativa dessa função e das decisões em que se materializa, ainda assim, como se dizia, julgamos ser a decisão de ‘antecipação’ já uma concretização normativa, no sentido de regulamentação, da decisão política tomada a montante relativamente à adopção do novo acordo ortográfico e à sua aplicação num determinado prazo máximo”[7].
Contudo, tanto Alberto Costa Reis, como Jorge Madeira dos Santos, votaram em sentido diverso, considerando que tanto as normas impugnadas da Resolução, como as notas informativas, deteriam uma latente natureza política, já que se limitaram a implementar a execução do Tratado e nessa medida, “se integram no exercício de uma das mais importantes funções da política externa do Estado Português, têm uma claríssima índole política a qual não pode ser posta em causa pelo facto das mesmas constarem de um diploma que, juridicamente, tem uma natureza mais próxima de um regulamento do que de uma lei”[8].
Com efeito, tenderíamos a concordar com estes últimos argumentos: no caso em concreto, as normas impugnadas da Resolução do Conselho de Ministros limitam-se a concretizar as normas do Tratado que, aliás, até previam a existência de “medidas adequadas a salvaguardar uma transição”[9] para o novo Acordo Ortográfico. Mesmo as notas informativas seriam meros actos de publicitação e de divulgação das escolhas políticas feitas com aquele acordo internacional. Embora as normas impugnadas produzam efeitos para terceiros, não o parecem fazer numa situação individual e concreta, como exige o artigo 148º do CPA. E, portanto, embora a isenção de actos (como são os políticos) à jurisdição administrativa deva ser vista como a excepção à regra, não poderíamos deixar de considerar que este acto, nem sequer materialmente administrativo, seria inimpugnável nos tribunais administrativos, sendo, por isso, o STA, incompetente para conhecer desta matéria.
Bibliografia
Amaral, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 2ª edição, Almedina, Coimbra, 2003
Caldeira, Marco, Actos políticos, direitos fundamentais e Constituição, AAFDL, Lisboa, 2014
Oliveira, Mário Esteves de, Direito Administrativo, Vol. I, 2ª edição, Almedina, Coimbra, 1984
SOUSA, Jorge, Poderes de cognição dos tribunais administrativos relativamente a actos praticados no exercício da função política, Revista Julgar, nº 3, 2007.
[3] SOUSA, Jorge, Poderes de cognição dos tribunais administrativos relativamente a actos praticados no exercício da função política, Revista Julgar, nº3, 2007. Disponível em: http://julgar.pt/poderes-de-cognicao-dos-tribunais-administrativos-relativamente-a-actos-praticados-no-exercicio-da-funcao-politica/
[4] CAETANO, Marcello apud OLIVEIRA, Mário Esteves de – Direito Administrativo, Vol. I, 2ª edição, Almedina, Coimbra, 1984.
[5] AMARAL, Diogo Freitas do – Curso de Direito
Administrativo, Vol. II, 2ª edição, Almedina, Coimbra, 2003.
[7] Cfr. acórdão.
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